II SA/Rz 569/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy - skargę oddala - UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...) Wojewoda (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Starosty (dalej: "Starosta") z dnia (...)listopada 2019 r. nr (...), odmawiające J.K. (dalej: "Skarżący") dostępu do akt sprawy celem ich przeglądania, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów oraz wydawania uwierzytelnionych odpisów, dotyczących zgłoszenia robót budowlanych dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [....] R P. – B. km 33 + 430 (działka nr 61 w miejscowości B.) do działki o nr 76" (nr rejestru: (...)) W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy dotyczącej zgłoszenia przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu na działkę nr 76 z drogi stanowiącej działkę nr 61 w miejscowości B. w celu zapoznania się z ich treścią, przedkładając na tę okoliczność kopię odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II SA/Rz 111/14. Starosta odmawiając dostępu do akt wyjaśnił, że Skarżący nie był stroną postępowania dotyczącego zgłoszenia robót budowlanych. W przypadku zgłoszenia przystąpienia do wykonania robót budowlanych stroną jest jedynie inwestor, a przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania. Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, a uprawnienie inwestora do rozpoczęcia działalności budowlanej wynika jedynie z milczącej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W zażaleniu Skarżący wskazał, że przysługuje mu przymiot strony, ponieważ sprawa dotyczy jego interesów, z uwagi na przysługujące mu prawo własności do działki nr 78/15. Wojewoda zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Wskazał, że sprawa dotyczy zgłoszenia przystąpienia do realizacji robót budowlanych i omówił charakter postępowania zgłoszeniowego. Podkreślił, że w tego rodzaju postępowaniu interes prawny ma tylko inwestor, który dokonał zgłoszenia; nie mają go zaś inne podmioty, w tym np. właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z tą, którą zamierza objąć przedmiotową inwestycją dokonujący zgłoszenia. Zgłoszenie organowi właściwemu w sprawach architektoniczno-budowlanych przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom K.p.a., jest jedynie sformalizowaną czynnością administracyjną, tj. oświadczeniem danego podmiotu, że zamierza realizować określone przedsięwzięcie budowlane. Zatem poza inwestorem w przedmiotowej sprawie udziału nie powinny mieć inne podmioty. Dlatego poza Gminą B. żaden inny podmiot nie może być uznany za stronę. Fakt dysponowania przez Skarżącego działką sąsiednią nie może przesądzać, że posiada on interes prawny. Nie stanowi w szczególności źródła tego interesu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Podnoszone okoliczności świadczyć mogą jedynie o posiadanym przez skarżącego interesie faktycznym. Ponadto przedmiotu rozpoznania w postępowaniu dotyczącym prawa dostępu do akt sprawy nie mogą stanowić kwestie dotyczące prawa własności, ani powierzchni działki nr 78/15. Na etapie prowadzonego postępowania kwestię rozpoznania stanowi jedynie ustalenie, czy Skarżącemu przysługuje prawo dostępu do akt sprawy zgłoszeniowej, tj. czy Skarżący ma interes prawny w przedmiotowej sprawie. Okoliczności dotyczące powiększenia działki nr 78/15 o działkę nr 76 nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, bowiem z danych zawartych w Ewidencji Gruntów i Budynków wynika, iż właścicielem działki nr 76 położonej w miejscowości B. jest Gmina [...]. Końcowo Wojewoda wskazał, że w sprawie sygn. II SA/Rz 114/19 przesądzono formę, w jakiej należało rozpoznać wniosek Skarżącego: w przypadku uznania, że wnioskodawca nie jest legitymowany do żądania udostępnienia akt sprawy, organ winien wydać postanowienie o odmowie udostępnienia akt. W skardze Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z treścią zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że postępowanie to toczy się od lat, jego wniosek dotyczył nie tylko dostępu do akt , ale również wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem Skarżącego inwestor samodzielnie może być stroną jedynie w sprawie zjazdu na działkę nr 76. On zaś jest stroną w sprawie zjazdu na działki nr 78/14 i 78/15. W tym przypadku powinno zostać wydane pozwolenie na budowę. W sprawie ma zastosowanie art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ inwestycja jest realizowana na działce przylegającej do działki Skarżącego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. 1. Wnioskiem z dnia 8 września 2016 r. Skarżący zwrócił się do Starosty o udostępnienie akt sprawy dotyczącej budowy zjazdu na działkę nr 76 z drogi stanowiącej działkę nr 61, celem zapoznania się z nimi, wskazując również na zamiar złożenia wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2017 r. Starosta umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. 2. Postanowieniem z dnia 4 września 2017 r. Kolegium działając z urzędu, stwierdziło nieważność postanowienia Starosty z dnia [...] lipca 2017 r., jako wydanego bez podstawy prawnej. Kolegium wskazało, że umorzenie postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. 3. Rozpatrując ponownie wniosek Skarżącego, Starosta, decyzją z dnia [...] października 2017 r. umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe w całości - z uwagi na brak posiadania przez skarżącego interesu prawnego, jako strony, w związku dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy zjazdu indywidualnego na działkę nr 76 z drogi powiatowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 61. 4. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. 5. Na skutek skargi Skarżącego, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Rz 114/19, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia [...] października 2017 r. W ramach wytycznych Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie akt sprawy organy nie tylko zastosują właściwe formy prawne działania (czynność udostępnienia akt sprawy albo postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy), lecz także uwzględnią, że w razie uznania, że skarżący nie jest legitymowany do żądania udostępnienia akt sprawy, właściwym sposobem rozstrzygnięcia tego rodzaju wniosku jest postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy (art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a.), a nie postanowienie o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. 6. Procedując po raz kolejny w przedmiocie wniosku Skarżącego Starosta postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił dostępu do akt sprawy celem ich przeglądania, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec tego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Stosownie do art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast w myśl art. 74 § 2 K.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. III. Wniosek Skarżącego odnosi się do udostępnienia akt sprawy dotyczącej budowy zjazdu na działkę nr 76 z drogi powiatowej stanowiącej działkę ew. nr 61. Z akt jednoznacznie wynika, że budowa przedmiotowego zjazdu realizowana była na podstawie zgłoszenia robót budowlanych (po uzupełnieniu) z dnia 2 lutego 2016 r.; zgłoszenie dokonane zostało przez Gminę [...], będącą inwestorem. Starosta, pismem z dnia 9 marca 2016 r. poinformował inwestora, że w związku z dokonanym zgłoszeniem dotyczącym budowy zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...], do działki nr 76, organ nie wniósł sprzeciwu do przedmiotowego zgłoszenia. Działka nr 76 stanowi własność Gminy [...]; z kopii mapy zasadniczej załączonej do zgłoszenia wynika, że działka ta od południa graniczy z działką nr 78/10, od północy z działką nr 75; zjazd wybudowany został od strony zachodniej działki 76. Działka nr 76 nie graniczy z działką nr 78/15, do której tytuł prawny ma Skarżący. Przy takim materiale dowodowym, mając na uwadze wytyczne zamieszczone w wyroku sygn. II SA/Rz 114/19, organy trafnie odmówiły Skarżącemu udostępnienia akt przedmiotowej sprawy ustalając, że dostęp do akt postępowania "zgłoszeniowego" ma wyłączenie inwestor. Istota zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych sprowadza się bowiem do tego, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne, jest jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez inwestora. Polega na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej (starosty) o zamiarze realizacji określonej budowy lub wykonania określonych robót budowlanych, które na mocy art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają jednak dokonania zgłoszenia. Zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej. Zgłoszenie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, którego przepisy nie mają tu zastosowania (zob. wyroki NSA z dnia 6 marca 2009 r. sygn. II OSK 307/08 oraz z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1294/09). Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest więc postępowaniem uproszczonym, które kończy się wydaniem decyzji tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia negatywnego dla strony postępowania (wnioskodawcy). Samo zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl przepisów K.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Do czasu wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie – Prawo budowlane. Przepisy K.p.a. mają zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Kr 544/19). Podzielając przedstawione poglądy orzecznictwa Sąd akceptuje stanowisko organów, że Skarżący nie jest legitymowany do wglądu do akt obejmujących zgłoszenie robót budowlanych. Do tych akt ma dostęp jedynie inwestor. Niezależnie od tego, dokumenty zawarte w tych aktach, z uwagi na procedurę "zgłoszeniową", która nie spotkała się ze sprzeciwem właściwego organu, nie stanowią części akt administracyjnych. Zatem trafnie organy przyjęły, że udostępnienie dokumentów Skarżącemu w trybie K.p.a. było niedopuszczalne. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.