II SA/Ol 647/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. Wójt "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił P.K. (dalej: "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na "[...]". Organ pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie skarżący sprawuje opiekę nad matką, lecz możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia wyklucza art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej jako "ustawa", gdyż osoba wymagającej opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wskazano, że nie można przyznać świadczenia z uwagi na treść z art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała później niż do ukończenia 25 roku życia. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym wniósł o przyznanie przedmiotowego świadczenia od 19 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło ugruntowane na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r:, K 38/13, stanowisko sądów administracyjnych, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium oceniło jednocześnie, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego ojciec skarżącego jest żonaty, a żona nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wskazało, że art. 17 ust. 1 pkt 4 określa krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia przez odesłanie do przepisów ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), dalej jako: "k.r.o." regulującej obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z utrwalonym na tle art. 128, art. 129, art. 132 k.r.o. przepisów orzecznictwem sądów administracyjnych między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Powyższe oznacza, że osobą uprawnioną w pierwszej kolejności do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym jest jego żona. Kolegium podkreśliło, że skarżący jako syn osoby wymagającej opieki jest uprawniony dopiero w dalszej kolejności, po matce, i mógłby skutecznie się ubiegać o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w sytuacji legitymowania się przez matkę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co należy odczytywać w ten sposób, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może uzyskać inna osoba niż małżonek osoby wymagającej opieki, dopiero wówczas, gdy on sam również legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie jedyną przeszkodą, dla której żona niepełnosprawnego nie może sprawować opieki nad mężem jest wykonywanie przez nią pracy zarobkowej. Podkreśliło, że jedynie uzyskanie przez żonę niepełnosprawnego orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym stanowi przesłankę umożliwiającą skarżącemu skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanką taką nie jest pozostawanie przez jego matkę w zatrudnieniu. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie następuje "z wyboru" przez członków rodziny tego, który akurat ma możliwość sprawowania tej opieki. Jest to kwestia ściśle uregulowana prawnie i muszą wystąpić określone zdarzenia mogące spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Zdarzeniami takimi mogą być albo brak osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz niepełnosprawnego, albo niemożność sprawowania przez jego żonę opieki nad mężem (wynikająca z legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym). W złożonej ww. decyzję Kolegium skardze, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 1 lit. b ustawy przez pominięcie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w zw. z art. 23 i art. 27 k.r.o. przez niezasadne uznanie, że synowi, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż współmałżonek osoby niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Kolegium wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i współudziału edukacji. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m. in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20 (dostępny pod adresem: ww.w.orzeczenia.nsa.gov.pl), że art. 17 ust. 5 ustawy wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. W orzecznictwie sądowym, niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z art. 23 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.), dalej jako "k.r.o.", wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. NSA zaznaczył, że rygoryzm ww. przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W powołanym wyroku NSA zaznaczył również, że art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Zdaniem NSA, inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego, a ww. pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1, ust. 1a, i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy został wyrażony m.in. w wyrokach NSA z: 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14. W sytuacji gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, wykluczona jest możliwość dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. W takim przypadku ustawodawca wprowadził wyjątek, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Okoliczność sprawowania przez skarżącego całodobowej opieki nad ojcem w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na matce. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku strony skarżącej. Sąd zaznacza, że w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego (zob. np. wyrok z 10 grudnia 2021 r., I OSK 817/21), prezentowany jest pogląd, że "tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy zostaje wyeliminowana". NSA uzasadnił powyższe, wywodząc, że racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną, w sytuacji gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jednak pełni inną funkcję. O ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Podkreślenia zatem wymaga, że jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, matka skarżącego nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym mężem wyłącznie z uwagi na wykonywanie przez nią pracy zarobkowej. Okoliczności tej nie można uznać za sytuację, do której odnosi się przedstawiony pogląd NSA, to jest nie można uznać, że matka skarżącego nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób – w tym trzech synów – przez sprawowanie osobistej opieki lub jej finansowanie), nad dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności mężem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.