II GSK 2740/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 1256/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od (...) na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Gl 1256/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej też: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (dalej też: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "DIC") z [...] lipca 2016r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] marca 2015r. przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego kontroli w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych ustalono, że w salonie gier [...] mieszczącym się w [...], ul. [...] urządzane są gry na automatach: [...] nr [...],[...] nr [...],[...] nr [...],[...] nr [...],[...] nr [...],[...] nr [...]. Żadne z urządzeń nie posiadało numeru zezwolenia, numeru poświadczenia rejestracji [...], regulaminu gry. Na frontowej stronie obudowy każdego urządzenia umieszczona była naklejka z informacją, że właścicielem urządzenia jest [...]. Kontrolujący sporządzili dokumentację w postaci protokołów kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia działalności w zakresie gier losowych i rejestracji gier na płytce DVD. Gry kontrolne przeprowadzone na kontrolowanych automatach wykazały, że automaty są urządzeniem elektronicznym do gier, a gra organizowana jest w celach komercyjnych i ma charakter losowy, a w konsekwencji spełniają wymogi art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: "u.g.h."). Decyzją z [...] stycznia 2016r. Naczelnik Urzędu Celnego wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł. za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Decyzją z dnia z [...] lipca 2016r., nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Spółka była podmiotem urządzającym gry w rozumieniu art. 2 ust 3 i 4 u.g.h. Wskazał na fakt nieposiadania przez Spółkę określonej w art. 6 ust. 1 u.g.h. koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Organ II instancji stwierdził, że art. 89 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE Nr L 204 z 1998r., poz. 37 ze zm., dalej: "dyrektywa 98/34/WE"). WSA w Gliwicach oddalił skargę Spółki na powyższą decyzję. WSA powołał się na uchwałę Naczelnego Sąd Administracyjnego z 16 maja 2016r. sygn. akt II GPS 1/16, w której wskazano, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. UE. L z 1998r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. 2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. WSA wskazał, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach. Następnie stwierdził, że organy wykazały, że w lokalu [...] w [...] zlokalizowane były automaty do gier o charakterze komercyjnym i losowym, co potwierdził przeprowadzony eksperyment. W chwili kontroli w lokalu były włączone i gotowe do gry automaty, zaś właścicielem urządzeń bezspornie była Spółka. WSA wskazał, że organy podatkowe nie naruszyły w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa materialnego, a ponadto działały z poszanowaniem reguł postępowania. Natomiast powołana uchwała z 16 maja 2016r. jest tzw. uchwałą abstrakcyjną, podjętą w składzie 7 sędziów NSA w następstwie wniesionego pytania prawnego na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. ma moc wiążącą w oparciu o art. 269 p.p.s.a. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis, a pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowną uchwałą takiego samego składu NSA. WSA podzielił pogląd zaprezentowany w uchwale. Wskazał, że organ dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego powołał art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., a kwalifikacja ta jest zasadna. Wskazał, że organ stwierdzając, iż skarżąca urządzała gry na automatach poza kasynem gry, trafnie wymierzył kary w orzeczonej wysokości na podstawie art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., tj. wysokościach stanowiącej iloczyn wysokości kary od każdego automatu ([...] zł). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 15-17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw; 2. art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w związku z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE oraz w związku z art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE przez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna obarczona jest istotnymi błędami konstrukcyjnymi. Stosownie do art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma strony, a także zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, w tym uzupełniania podstaw kasacyjnych, które wnoszący skargę kasacyjną zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinien przytoczyć. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z kolei przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określa dwie różne postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, co z kolei łączy się obowiązkiem nie tylko wskazania przez skarżącą kasacyjnie, jaką postać miało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, ale także z powinnością właściwego uzasadnienia każdej z zarzucanych form tych uchybień. Powyższe jest wynikiem tego, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od zakresu rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako Sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ocena zaskarżonej do tego Sądu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne, lecz kontrola orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 p.p.s.a., tj. w granicach skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy Sąd Administracyjny I instancji naruszył inne przepisy niż wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może również zastępować strony i precyzować czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005r., nr 3, poz. 36). Odnosząc powyższe do treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić trzeba, że nie zawiera ona jakichkolwiek wskazań w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez Sąd I instancji ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji. Co więcej skarżąca kasacyjnie zupełnie pomija argumentację Sądu I instancji odnoszącą się do zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym nie dokonuje jakiejkolwiek polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej skutkuje brakiem możliwości oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia wszystkich podnoszonych naruszeń. NSA może rozpoznać skargę kasacyjną wadliwą formalnie tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). W tej sytuacji, co do zarzutu naruszenia art. 15-17 Karty Praw Podstawowych UE poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności na nadto poprzez uznanie, iż spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy wskazać, że skarżąca nie zakwestionowała w tym zakresie argumentacji Sądu I instancji. Podkreślić też trzeba, że stan faktycznym niniejszej sprawy nie pozwala na jej analizę pod kątem naruszenia art. 15 Karty Praw Podstawowych, gdyż dotyczy on prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez nią praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która zawodu nie posiada. Odnośnie do dwóch pozostałych wolności (art. 16 Karty - wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz art. 17 Karty - regulującego prawo do własności) stwierdzić należy, że Karta stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel. Przy czym prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Wskazuje na to Preambuła, stanowiąca, że Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego. Poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stawia jednostkę w centrum swych działań, która kładzie nacisk na prawa osobiste, ale także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w Karcie Praw Podstawowych UE. Ponadto podkreślić należy, że sama Karta przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny", a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ sektor hazardowy niesie ryzyko uzależnienia osób grających od hazardu, a jego monitorowanie i ograniczanie dostępności gier hazardowych, a co za tym idzie minimalizacja jego wpływu na społeczeństwo jest celem uznanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Tak więc ustawodawstwo krajowe, które nie zakazuje całkowicie organizowania gier hazardowych, a jedynie zawiera regulacje mające na celu zmniejszenie dostępności do hazardu i zwiększenie kontroli nad branżą hazardową, nie może być uznane na naruszające prawa i wolności człowieka przewidziane w Karcie Praw Podstawowych (wyroki NSA z 29 maja 2018r., sygn. akt II GSK 3167/17, .18 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 5080/16, 21 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 1878/17). Tym samym nie ma podstaw do uznania, że Sąd I instancji, stosując przepisy ustawy o grach hazardowych, naruszył art. 15-17 Karty Praw Podstawowych. W zakresie zaś zarzutu sformułowanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej dotyczącego technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych i braku ich notyfikacji, to po pierwsze wskazać należy, że problem ten został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016r. sygn. akt. II GPS 1/16 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) nie tylko prawidłowo cytowaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez Sąd prawidłowo odczytaną, tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie powielając treści powyższej uchwał, NSA stwierdza, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z uznanym za "techniczny" art. 14 ust. 1 u.g.h., co Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał już w swym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały. Z tych względów zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony (por. wyrok NSA z 29 maja 2018r., sygn. akt II GSK 3167/17). Końcowo wskazać należy, że także żądanie skarżącej kasacyjnie w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jest niezrozumiałe, ponieważ takie rozstrzygnięcie oznaczałoby uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, a więc w obrocie prawnym pozostałby decyzje organów celnych. Należy też zauważyć, że na str. 1 uzasadnienia wyroku jako miejsce przeprowadzenia kontroli wymieniono ul. [...] w "[...]" zamiast poprawnie wskazanego już dalej "[...]", zaś jako numer zaskarżonej do WSA decyzji w miejsce litery "[...]" w komparycji wyroku wskazano błędnie literę "[...]", to uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika Dyrektora Izby Administracji Skarbowej określono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 265 ze zm.) przy zastosowaniu art. 207 § 2 p.p.s.a., zasądzając jedynie częściowy zwrot tych kosztów. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Miarkowanie kosztów postępowania sądowego było uzasadnione trudną sytuacją finansową Spółki o co wnosiła na rozprawie jej pełnomocnik i polegało na przyznaniu Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej kwoty 2000 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie.