I OSK 1818/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2842/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr 201 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2842/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr 201 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dla m.st. Warszawy w formie kopii dokumentów, uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego w postaci papierowej, dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 3-11-02, w zakresie dowodów ewidencji zmian nr DEZ1/96u. Wskazał, że [...] nie jest właścicielką ani osobą władającą działką nr [...] z obrębu 3-11-02, nie wykazała też interesu prawnego w żądaniu udostępnienia wnioskowanych informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dla m. st. Warszawy w formie kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego w postaci papierowej, dla działki ew. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działki ew. nr [...] z obrębu 3-11-02, z tego też powodu słusznie uznały organy obu instancji, że żądając dokumentów z dowodów ewidencji zmian DEZ 1/96 dot. ww. działki winna wykazać się interesem prawnym - tymczasem skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłaby interes prawny do uzyskania wnioskowanych dokumentów. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo, iż zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa w stopniu rażącym mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 c p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu odpowiednich środków w celu usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia naruszającego prawa skarżącej do rzetelnego postępowania i kontroli sądowo administracyjnej działań administracji; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. naruszenie art. 24, art. 144 oraz art. 222 k.c., w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez całkowite zaniechanie ustaleń i zbadania oddziaływania zabudowy na nieruchomość skarżącej, w sytuacji gdy to na organach administracji spoczywa obowiązek należytego zbadania istnienia interesu prawnego, który skarżąca wskazywała; 5. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie chronologii zabudowy i prowadzonych postępowań dotyczących bezpośrednio nieruchomości, której dotyczył wniosek skarżącej, (znanych Sądowi notoryjnie (ten sam skład rozpoznawał inną sprawę skarżącej), w kontekście posiadanego interesu prawnego [...]; 6. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 7. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 8. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie powierzchownej i niepełnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji brak obiektywnej oceny czy dane okoliczności stanu faktycznego sprawy zostały udowodnione; 9. naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony niniejszego postępowania; 10. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji skarżącej dotyczącej oparcia interesu prawnego w sprawie o normy prawa cywilnego, budowlanego, prawa o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno wszechstronnie wyjaśniać podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie; Zaskarżony wyrok winien zostać zdaniem skarżącego uchylony, również ze względu na naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, mające wpływ na jego treść: - w postaci art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż skarżąca nie miała interesu prawnego w zakresie uzyskania potrzebnych jej danych ewidencyjnych, gromadzonych przez organ administracji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2018 r., zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie. Zarządzeniem z dnia 20 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie w formie rozprawy zdalnej celem rozpoznania skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wprawdzie odnieść się należy do niezasadnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygniecie czy Skarżąca kasacyjnie [...] legitymowała się interesem prawnym w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie kopii żądanych dokumentów stosowanie do art. 25 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na wstępnie należy podkreślić, że źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Znamiona (cechy) interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2035/10; 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20; z dnia 6 października 2020r. sygn. akt I OSK 999/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe ustalenia w okoliczności rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy – bezspornym – jest, że skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działki ew. nr [...] z obrębu 3-11-02, z tego też powodu słusznie uprzednio uznały organy administracyjne, co następnie zasadnie zaakceptował Sąd I instancji, że żądając dokumentów z dowodów ewidencji zmian DEZ 1/96 dot. ww. działki winna wykazać się interesem prawnym. Tymczasem skarżąca występując do organu nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłaby interes prawny do uzyskania wnioskowanych dokumentów. Tym samym zasadnie przyjęto, że przedstawiane przez skarżącą kwestie związane z przedmiotową działką wskazują jedynie na interes faktyczny, a ten nie może stanowić podstawy do uwzględnienia przez organ ewidencyjny jej żądania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że posiada status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. W związku z żądaniem pełnomocnika z urzędu działającego w ramach prawa pomocy o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.