I OW 78/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] w sprawie udzielenia I. P. świadczeń z zakresu pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego oraz opłacenia składki zdrowotnej postanawia: 1. wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wniosek Burmistrza [...] o zasądzenie kosztów postępowania; 3. oddalić wniosek Prezydenta Miasta [...] o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem sporządzonym dnia 26 kwietnia 2022 r. I. P. (dalej jako: "Wnioskodawczyni") złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we [...] (dalej również jako: MOPS we [...]) wniosek o zasiłek stały oraz prawo do świadczeń zdrowotnych wskazując, że jej centrum życiowe znajduje się we Włocławku. W reakcji na złożony wniosek podjęto próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z I. P. , która jednak odmówiła podania adresu pod którym przebywa. Wskazała, że osoba u której przebywa nie wyraża zgody na podanie jej adresu. Wywiad środowiskowy przeprowadzono w dniu [...] maja 2022 r. na dworcu PKS we Włocławku. Podczas wywiadu ustalono, że I. P. do lutego 2022 r. zamieszkiwała w [...] wraz z konkubentem. Wskazała, że od kilku tygodni przebywa we Włocławku "u pani D. " jednak nie chciała podać adresu pod którym przebywa. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie posiada żadnego źródła dochodu. Ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały, była [...]. Jednak wymeldowanie z tego pobytu stałego nastąpiło [...] czerwca 2012 r. Jako adres do korespondencji Wnioskodawczyni podała adres w [...] . Ustalono też, że Wnioskodawczyni pozostaje zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy w [...] , jest zarejestrowana u lekarza pierwszego kontaktu w [...] , a otwierając rachunek bankowy w dniu [...] maja 2022 r. jako adres do korespondencji wskazała adres w [...] . Na okres od [...] maja 2022 r. do [...] czerwca 2022 r. Wnioskodawczyni udzielono pomocy w formie posiłku w Miejskiej Jadłodajni we Włocławku, a kosztami tego świadczenia obciążono Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] . W tej sytuacji Prezydent Włocławka zadecydował o przekazaniu sprawy organowi właściwemu, tj. Burmistrzowi [...] . W tych okolicznościach sprawy Burmistrz [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Włocławka a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. P. o udzielenie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego oraz prawa do świadczeń zdrowotnych. Uzasadniając swoje stanowisko, Burmistrz [...] wskazał, że nie ma pewności co do tego, że Wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, bowiem jak wskazała, zajmuje lokal mieszkalny z dostępem do łazienki, kuchni oraz miejscem do spania, a jej centrum życiowe od kilku tygodni jest we Włocławku. W odpowiedzi na wniosek Burmistrza [...] , Prezydent Włocławka podniósł, że Wnioskodawczyni nie wskazuje adresu zamieszkania, ani miejsca pobytu i z tej przyczyny wywiad środowiskowy został z nią przeprowadzony na dworcu PKS we Włocławku. Prezydent Włocławka wskazał też, że nie można ustalić żadnej okoliczności, która wskazywałaby na to że zamiarem Wnioskodawczyni jest zamieszkiwanie we Włocławku. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. stanowisko w sprawie zajęła sama Wnioskodawczyni podając, że nie jest prawdą ani to jakoby zajmowała lokal mieszkalny z dostępem do łazienki i kuchni, ani to, że jest osobą bezdomną. I. P. podała, że ma schronienie u osoby starszej, tj. ma "dostęp tylko do przedpokoju oraz dostęp do toalety w celu potrzeb fizjologicznych oraz dostęp do kuchni ("wyłącznie do pobrania zimnej wody)". Wnioskodawczyni podała, że decyzję o przyznaniu jej zasiłku stałego powinien wydać MOPR we [...], a notę obciążeniową OPS w [...] (zgodnie z art. 101 ust. 1 i 7 ustawy o pomocy społecznej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Obszar powiatu [...] należy do właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy. Obszar miasta na prawach powiatu – Włocławka, należy do właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (§ § 1 pkt 2 lit. a i c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Spór o właściwość powstaje w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów. Spór taki można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie powstał spór o właściwość miejscową pomiędzy ośrodkami pomocy społecznej, albowiem przyznanie i wypłacanie pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego oraz opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne należy stosownie do art. 17 ust.1 pkt 19 i 20 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) do zadań własnych gminy. Zaistniały w niniejszej sprawie spór, jest sporem negatywnym, bowiem zarówno Prezydent Włocławka, jak i Burmistrz [...] uznali się za niewłaściwych do rozpoznania i załatwienia wniosku I. P. o przyznanie zasiłku stałego oraz opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne (wniosek z [...] kwietnia 2022 r.). Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej). Zważywszy na konkretne okoliczności niniejszego sporu należy wziąć pod uwagę, że "miejsce zamieszkania" w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej ma wymiar formalny oraz materialny. W ujęciu formalnym, ustalenie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną służy przesądzeniu właściwości miejscowej organu do załatwienia sprawy. W ujęciu materialnym, miejsce zamieszkania obrazuje i pozwala na weryfikację sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawców. Z tej też przyczyny wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną "w miejscu zamieszkania lub pobytu" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, Dz.U. z 2021, poz. 893). Ustalenie okoliczności funkcjonowania osoby wnioskującej o świadczenie, w tym środowiska, w którym ona żyje, ma istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek przyznania pomocy. W niniejszej sprawie, jakkolwiek Wnioskodawczyni zadeklarowała, że jej miejsce zamieszkania znajduje się we Włocławku, to pomimo wezwań organu, niespornie nie była w stanie wskazać adresu pod którym zamieszkuje. Na podstawie dokumentacji akt sprawy, jak trafnie podnosi Prezydent Włocławka, również nie sposób ustalić miejsca zamieszkania wnioskodawczyni - w rozumieniu - przepisów ustawy o pomocy społecznej. Rację ma Prezydent Włocławka, że postawa samej Wnioskodawczyni uzasadnia uznanie jej za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Jakkolwiek, Wnioskodawczyni deklaruje, że zamieszkuje we Włocławku, to zachowuje się jak osoba bezdomna w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, tj. nie ma możliwości wskazania adresu zamieszkania, do korespondencji podje adres innej osoby, zamieszkującej w innej miejscowości, korzysta z ograniczonego dostępu do zimnej wody, kuchni oraz z możliwości nocowania na materacu w korytarzu mieszkania osoby, która nie życzy sobie wizyt pracowników socjalnych. To wszystko powoduje, że zasadnie Prezydent Włocławka stwierdził, że ziściły się przesłanki uznania I. P. za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Prawidłowa realizacja obowiązków przez organy pomocy społecznej zasadniczo wymaga m.in. ustalenia okoliczności funkcjonowania osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy. Z tej też przyczyny z wnioskodawcą przeprowadza się wywiad środowiskowy właśnie w miejscu jego zamieszkania. Nie można wykluczyć, iż osoba bezdomna - w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej - może faktycznie "pomieszkiwać" u życzliwych jej osób, które mogą nie życzyć sobie niedogodności w postaci wizyt pracowników socjalnych, a w takiej sytuacji wymuszanie na niej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u osób postronnych mogłoby znacząco pogorszyć jej sytuację bytową. Rację ma zatem Prezydent Włocławka, że skoro przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), to do rozpoznania wniosku I. P. właściwy jest Burmistrz [...] . Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) postanowił jak w sentencji.