II SA/Gl 989/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi M. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 maja 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1312/2022/6565 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 24 maja 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1312/2022/6565, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. M. (dalej – Skarżąca, Strona), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej – organ I instancji) z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [....] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miast decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej zawierającego również oświadczenie o zrzeczeniu się specjalnego zasiłku opiekuńczego, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J. M. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zdaniem organu, wprawdzie J.M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jednak jego niepełnosprawność nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz w terminie znacznie późniejszym. Ponadto Wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki. Okoliczności te, w opinii organu I instancji, wyłączają Skarżącą z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia specjalnego zasiłku opiekuńczego. W jego motywach podniesiono, że wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia podyktowane było tym, że Skarżąca nie spełnia kryteriów dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu z dnia 19 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Strony zanegował decyzję organu I instancji zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Kolegium decyzją z dnia 24 maja 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy zanegował stanowisko Prezydenta Miasta o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przyjął bowiem – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Wyjaśnił również, iż wykładnia prokonstytucyjna art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ta legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, a małżonek sprawujący nad nią opiekę i ubiegający się o to świadczenie spełnia pozostałe wymagania ustawowe uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyraziło natomiast pogląd, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna ze względu na fakt, że Skarżącej przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r., a organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia tego świadczenia. W skardze z dnia 14 czerwca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Strony zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyklucza on zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, które ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem Wnioskodawczyni wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z zasiłku opiekuńczego. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi podniesiono, że organ odwoławczy poprzestał na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika, zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do pobieranego dotychczas świadczenia. Podkreślił przy tym, że jego mocodawczyni złożyła rezygnację z należnego jej zasiłku, jeżeli uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Mianowicie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne odmawiające Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując to tym, że Skarżąca dysponując prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zauważyć jednocześnie należy, że organ odwoławczy nie przychylił się do twierdzenia o wystąpieniu przeszkód do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, która stała się, na gruncie rozpatrywanej sprawy, przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez Stronę świadczenia, regulowana jest treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Uwagi w tym zakresie wymaga również art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., stanowiący, iż w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobą uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jak słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1263/21 (Lex nr 3360799), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej, a nawet pobrano, świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do świadczenia (zob. też: wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 832/21, Lex 3308967; z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 200/19, Lex nr 2768263). Nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z pobieranego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Natomiast wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego uprzednio świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego, wprowadza zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 866/21, Lex nr 3349803). Z wniosku Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika wprost, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego i zażądała, by w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola Skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Dodać również należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia specjalnego zasiłku opiekuńczego warunkowane było uznaniem przez organ I instancji tego, że Wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co jest nieuzasadnione. W konsekwencji w toku dalszego postępowania organ I instancji winien uchylić decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, zgodnie z wolą wyrażoną przez Skarżącą, co skutkować będzie tym, iż zostanie zniesiona przeszkoda dla orzekania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast w żadnym razie nie przesądzi to o dacie, od której świadczenie to winno być przyznane. Regulację zawartą w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wykładać bowiem należy w ten sposób, że wyklucza ona równoległe pobieranie wskazanych w niej świadczeń, a nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną za okres pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie wybranego świadczenia, a ewentualnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji przyznającej z tego samego tytułu inne, mniej korzystne dla strony, świadczenie. Dla uniknięcia zbiegu wypłacanych świadczeń w sytuacji zbiegu uprawnień art. 27 ust. 5 u.ś.r. w kontrolowanej sprawie zastosować należy w ten sposób, że na etapie wypłaty przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego zostanie zaliczony na poczet tego świadczenia pobrany uprzednio za ten sam okres specjalny zasiłek opiekuńczy. W konsekwencji uzasadnione będzie wypłacenie jedynie różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego od miesiąca złożenia kompletnego wniosku, a wysokością świadczenia w postaci wspomnianego zasiłku, faktycznie w tym okresie wypłacanego. Zgodzić się natomiast należy z Kolegium, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21, Lex nr 3309547). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium ma również rację co do tego, że okoliczność pozostawania przez niepełnosprawnego w związku małżeńskim ze Skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może być traktowana jako przeszkoda do przyznania wnioskowego świadczenia. Systemowe bowiem odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności, co do zasady, przysługuje małżonkowi – chyba, że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 817/21, Lex nr 3349845). Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku ze zgodnym w tym zakresie wnioskiem Kolegium i Skarżącej.