I GSK 3374/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 167/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji i zawieszenia w tej części po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd I instancji), wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 167/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Grupy (...) z siedzibą w Ż. (dalej: grupa), na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 20 listopada 2017 r. nr 100/17 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji i zawieszenia w tej części po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 25 września 2012 r. grupa złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor OR) w dniu 6 grudnia 2012 r. wydał decyzję przyznającą pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 46.453,47 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 4.099.259,57 zł. Postanowieniem nr 9009/69/15 wydanym przez organ I instancji 27 marca 2015 r. strona została poinformowana o powołaniu biegłego w celu wykonania niezależnej wyceny nieruchomości gruntowej oraz o terminie oględzin; w efekcie wpłynął operat szacunkowy sporządzony przez J. K. w zakresie określenia wartości nieruchomości budynkowej - budynku socjalno-magazynowego z komorami chłodniczymi i wiatą magazynową oraz budynku sortowni z komorami chłodniczymi magazynowania owoców z kontrolowaną atmosferą "ULO" posadowionych na działce nr (...)w miejscowości B.. Postanowieniem z 7 czerwca 2016 r. Dyrektora OR wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 6 grudnia 2012 r. Następnie 12 września 2016 r. Dyrektor OR wydał decyzję nr 9009/214/16, którą uchylił ostateczną Dyrektora OR z 6 grudnia 2012 r., znak 1/12/2012 oraz: a) przyznał pomoc finansową pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 46.453,47 zł, b) przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 3.463.679,57 zł, c) odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 317.790,00 zł, d) dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 317.790,00 zł. Decyzją z 2 listopada 2017r. Prezes ARiMR – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania uchylił w zaskarżonej części decyzję nr 9009/214/16 z 12 września 2016 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej nr 1/12/2012 z 6 grudnia 2012 r. w zakresie dotyczącym: - odmowy pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 317.790,00 zł, - dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 317.790,00 zł, oraz uchylił w powyższej części decyzję ostateczną nr 1/12/2012 z 6 grudnia 2012 r. w części dotyczącej: - przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 635.580,00 zł oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wysokości 635.580 zł. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z 5 maja 2017 r., sygn. akt (...)Prokuratura Regionalna w W. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w Warszawie przy ul. (...)do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, poprzez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie przez m.in. "S(...)" Sp. z o. o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302.659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zw. z art. 297 § 1 kk w zw. 11 § 2 kk. Nowe fakty wynikające z przygotowanego przez biegłego operatu szacunkowego, mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Kwestia prowadzenia sprawy przez prokuraturę w zakresie opisanego wyżej oszustwa uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W sprawie istnieje bezpośredni związek między śledztwem, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. W sprawie zasadne jest zatem zawieszenie płatności sprawie wniosku grupy z 25 września 2012 r. w wysokości 635.580 zł, w celu uwzględnienia ustaleń dokonanych na podstawie wskazanych wyżej okoliczności. W skardze, zarzucając obrazę art.138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu podstaw, zaskarżono decyzję Prezesa ARiMR w części "dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji i ujętych w zatwierdzonym Planie dochodzenia do uznania w wysokości 635.580 zł oraz zawieszenia w tej części płatności na porycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym Planie do uznania w wysokości 635.580 zł". Sąd I instancji podniósł, że zarzut skargi polegający na obrazie treści art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten nie został powołany ani w akcie administracyjnym organu I, jak też II instancji. Za podstawę rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji powołano bowiem treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie doszło jednak do rażącego naruszenia innych przepisów, co Sąd dostrzegł z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W wydanym w sprawie postanowieniu z 7 czerwca 2016 r. "o wznowieniu postepowania z urzędu" za jego podstawę uznaje m.in. treść art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 15 maja 2015 r. przeprowadzono "ex post" weryfikację wartości nieruchomości w postaci budynku socjalno-magazynowego z komorami chłodniczymi i wiatą magazynową oraz budynku sortowni z komorami chłodniczymi magazynowania owoców z kontrolowana atmosferą "ULO" położonej na działce (...)w B.. Kontrola prowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego nie potwierdziła prawidłowości przyznania pomocy finansowej za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2012 r. Tymczasem organ II instancji w uzasadnieniu powołał się na "nowe fakty wynikające z przygotowanego przez biegłego operatu szacunkowego, który został wykonany na zlecenie Dyrektora OR i dostarczony do Organu I instancji w dniu 26 maja 2015 r. i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi". Wskazano, że w odniesieniu do strony zachodzi podejrzenie popełnienia oszustwa, a to w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Regionalną w W. śledztwem, które zostało wszczęte z uwzględnieniem treści zawiadomienia ARiMR. Sąd I instancji w punkcie VII. uzasadnienia podniósł, że za rażące naruszenie prawa przez Prezesa ARiMR uznać należy pominięcie przy rozstrzyganiu kwestii przyczyn wznowienia postępowania – wbrew zasadzie audiatur et altera pars – dowodów zaprezentowanych przez grupę, a mianowicie: a) treści operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości budynkowych położonych w Ż. na działce (...)sporządzonego przez T. C., b) treści wyjaśnień złożonych przez stronę 22 lipca 2016 r. Dalej sąd i instancji wskazał, że całkowitym milczeniem pominięto też w decyzji Prezesa ARiMR – co jest wyrazem rażącego lekceważenia obowiązków organu odwoławczego - ocenę treści odwołania, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: a) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez brak wskazania i wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a nadto rozumowania sądu, które doprowadziło wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia; b) art. 153 w związku z art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. przez stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w miejsce ewentualnego rozważenia zastosowania art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.; 2. na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne jego zastosowanie, gdyż w zaskarżonym wyroku nie wykazano zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa; b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez zaniechanie zastosowania tego przepisu, a w szczególności przez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji według innego kryterium niż obowiązujące w dacie wydania tej decyzji przepisy prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. W pierwszej kolejności NSA zbadał zarzuty naruszenia przepisów postępowania i ustalił, że są one usprawiedliwione ze względu na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie zajmuje szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku. Obejmuje ona wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku bowiem uwidacznia się w tym, że ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. W razie wątpliwości ma też umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny bądź judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2014 r. II GSK 832/13 i powołane tam orzecznictwo, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdza, że nie wyjaśniono w nim przyczyn zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który w końcowej części uzasadnienia powołano jako podstawę prawną wydanego wyroku. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, powinien w podstawie rozstrzygnięcia wskazać konkretną przesłankę wymienioną w art. 156 k.p.a., dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, będącej przedmiotem kontroli tego sądu. Przy czym co istotne, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Obowiązkom powyższym sąd I instancji zaniechał. W uzasadnieniu wyroku wyraził pogląd, że "Za rażące naruszenie prawa przez Prezesa ARiMR uznać należy pominięcie przy rozstrzyganiu kwestii przyczyn wznowienia postępowania – wbrew zasadzie audiatur et altera pars – dowodów zaprezentowanych przez Grupę (...)." Sąd I instancji nie wskazał przy tym, na uchybieniu których przepisów to naruszenie prawa polegało. Odwołanie się przez sąd I instancji do "rażącego naruszenia prawa" rodzi przypuszczenie, że powiązał to naruszenie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., niemniej nie sprecyzował, których przepisów to dotyczy. Wskazał jedynie dalej o lekceważeniu obowiązków organu odwoławczego, ponownie bez bliższego wyjaśnienia tego stwierdzenia i przytoczenia podstaw prawnych stanowiących źródło tych obowiązków. Jak wyżej już podniesiono, stosując przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. koniecznym jest przytoczenie naruszeń organu przez pryzmat konkretnych przepisów, wynikających z treści art. 156 § 1 K.p.a. Wskazuje na to wprost treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu powinna zostać zatem uwidoczniona w sposób czytelny i jasny operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne. Tymczasem ograniczenie się do wskazania naruszenia paremii prawniczej, bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do konkretnego przepisu prawa, nie pozwala ocenić poprawności toku rozumowania, a w konsekwencji przyjętego kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Trafianie zatem zarzucono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że powołanie się na rzymską paremię, zamiast obowiązującego przepisu prawa, nie można ocenić jako prawidłowe wykonanie obowiązku wynikającego wprost z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienia sądu I instancji uniemożliwia bowiem dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Wobec braku wyjaśnienia podstaw zastosowania treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przedwczesna jest ocena zarzutów skargi kasacyjnej o ewentualnej możliwości zastosowania przez sąd I instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Bez uzasadnienia przez sąd I instancji kluczowych kwestii nie jest też celowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów organu. W świetle powyższego uzasadniony był wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).