I SA/Wa 1119/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. I., M.W. i A. I. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lutego 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-82/2021/MSo w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister lub organ) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o potwierdzeniu na rzecz I. K. i A. G. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. G., syna A., udziału wynoszącego ¼ części w nieruchomości miejskiej położonej w [...] przy ul. [...] oraz udziału wynoszącego ¼ część w nieruchomości wiejskiej, położonej w [...], gminie [...], pow, [...]. Wnioskiem z dnia 8 września 2021 r. P.I., działający w imieniu własnym oraz w imieniu ubezwłasnowolnionej A. I. oraz M.W. (skarżący) wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...] odmówił stronom wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. złożyli skarżący. Minister rozpoznając złożony wniosek stwierdził, że w analizowanej sprawie zachodziła przeszkoda do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Na wstępie organ przytoczył art. 3 ust. 2 ustawy z dnia z 8 lipca 2005 r. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Następnie wskazał, że w analizowanej sprawie Wojewoda [...] uznał, że B. G. s. A. pozostawił faktycznie poza obecnymi granicami RP udział w wielkości ¼ części w nieruchomości miejskiej położonej w [...] przy ul. [...] oraz udział wynoszący ¼ część w nieruchomości wiejskiej, położonej w [...], gminie [...], pow. [...], a które to udziały odziedziczył po swoim ojcu A. G.. Wniosek inicjujący postępowanie zakończone decyzją, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, złożony przez I. K., A. G. i B. G. w dniu 11 grudnia 1990 r., dotyczył przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. G. (s. A.) nieruchomości wiejskiej położonej w [...] oraz zabudowanej nieruchomości miejskiej położonej w [...] przy ul [...]. Skarżący należą do grona spadkobierców W. I. (następczyni prawnej A. G. - poprzednika prawnego B. G.). Natomiast wniosek z dnia 11 grudnia 1990 r. dotyczył rekompensaty w zakresie należnym po B. G. i w takim zakresie orzekł organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Skarżący nie należą do grona spadkobierców B. G., który pozostawił poza obecnymi granicami RP nieruchomość będącą przedmiotem kwestionowanej decyzji i nie byli adresatami tej decyzji. Z powyższych względów – zdaniem Ministra- nie została w ocenie tutejszego organu wypełniona przesłanka podmiotowa dopuszczająca wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zatem stosownie do treści art. 61 a § 1 k.p.a., należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.I., działający w imieniu własnym oraz w imieniu ubezwłasnowolnionej A. I. oraz M.W. zarzucając naruszenie: 1) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i brak wszczęcia na wniosek P. I., a także z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 roku, podczas gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że Wojewoda [...] wydał tą decyzję z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej z dnia 8 lipca 2005 roku, poprzez pominięcie i nieuwzględnienie pozostałych spadkobierców po właścicielach nieruchomości, a co za tym idzie nie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw, w tym pominięcia istotnego faktu, a mianowicie nie ustalenie kręgu wszystkich następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości położonych w miejscowości [...] przy ul. [...] oraz w nieruchomości wiejskiej położonej w [...] gminie [...] powiat [...], z udziałem których powinno toczyć się postępowanie, a co za tym idzie wydana decyzja z dnia [...] lipca 2017 roku skutkuje nieważnością; 3) art. 1 § 1, 10 § 1 i 107 § 1 ust. 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej z dnia 8 lipca 2005 roku oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 poprzez nie ustalenie prawidłowo wszystkich stron postępowania, a co za tym idzie pozbawienie stron prawa do aktywnego udziału w postępowaniu i zamknięciu im drogi do występowania w sprawie; 4) art. 3 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej z dnia 8 lipca 2005 roku oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 poprzez pominięcie, że decyzja z dnia [...] lipca 2017 roku została wydana jedynie częściowo z istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje jej nieważnością i koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego; 5) błędne ustalenia faktyczne, że przez to, że wnioskodawca nie jest spadkobiercą po B. G., to nie jest stroną postępowania, podczas gdy stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele (lub ich spadkobiercy) pozostawionych na kresach nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2021 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie, wobec treści skargi i zarzutów w niej zawartych (zwłaszcza zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego), wskazać należy, że jej przedmiotem jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lutego 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2021 r., o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61 § 1 a k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., którą to decyzją organ orzekł o potwierdzeniu na rzecz I. K. i A. G. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. G., syna A., udziału wynoszącego ¼ część w nieruchomości miejskiej położonej w [...] przy ul. [...] oraz udziału wynoszącego ¼ część w nieruchomości wiejskiej, położonej w [...], gminie [...], pow, [...]. Zgodnie z powołanym wyżej art. 61 § 1 a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W postępowaniu tym zadaniem organu jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61 § 1 a k.p.a., ma bowiem charakter rozstrzygnięcia formalnego, nie zaś merytorycznego. W rozpatrywanej sprawie ustawową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, na którą powołał się organ, był brak legitymacji skarżących. Inaczej rzecz ujmując Minister uznał, że wniosek o wszczęcie postępowania wniesiony został przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak wyżej wskazano, wniosek skarżących z dnia 8 września 2021 r. dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie takie, jako postępowanie w trybie nadzwyczajnym, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych w czasie, wyrażonej w art. 16 k.p.a., urzeczywistniającej zasadę pewności prawa. Dlatego też zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy przepisów dotyczących wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego powinien podlegać wykładni ścisłej. Zagadnienie ustalania kręgu stron postępowania nieważnościowego było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, prezentujących ugruntowaną linię orzeczniczą. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 3 grudnia 1996 r., II SA/Gd 74/96, wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Interes prawny, od którego uzależnione jest przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt II Sa/Wa 1955/20 publik. CBOSA). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lipca 2017 r., z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), wystąpili pismem z dnia 8 września 2021 r. P.I., A. I. oraz M.W.. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali, że przy wydawaniu ww. decyzji organ rażąco naruszył prawo tj. art. 1 § 1, 10 § 1 i 107 § 1 ust. 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej z dnia 8 lipca 2005 roku. Należy w tym miejscu zauważyć, że decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. została wydana po rozpoznaniu wniosku z dnia 11 grudnia 1990 r. i dotyczyła rekompensaty w zakresie należnym B. G.. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1990 r., sygn. akt [...], - spadek po zmarłym w dniu [...] stycznia 1970 r. B. G. nabyli - żona E. G. oraz dzieci I. K., A. G. i B. G., w częściach po 1/3 części każde z nich. , - spadek po zmarłej dnia [...] listopada 1975 r. w [...] E. G. nabyły dzieci: I. T. K., A.j G.t i B. G., po 1/3 części każde z nich. Natomiast występujące z wnioskiem o stwierdzenie nieważności strony tj. P.I., A. I. oraz M.W. nie należą do grona spadkobierców B. G., a swoje żądanie przyznania prawa do rekompensaty wywodzą ze spadkobrania po W. I. i A. G. - spadkobiercach po A. G.. Zatem bez wpływu na interes prawny skarżących pozostaje rozstrzygnięcie Wojewody [...] z decyzji z [...] lipca 2017 r. potwierdzające posiadanie przez następców prawnych B. G. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez B. G. tj. ¼ udziału w ww. nieruchomościach. W tej sytuacji prawidłowo Minister uznał, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie są legitymowani do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Powyższe musiało natomiast skutkować wydaniem na podstawie art. 61 a §1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi to należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, na którą powołują się skarżący podkreślił, że treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wskazuje, że przepis ten reguluje dwie kwestie: wszczęcie postępowania oraz termin do złożenia wniosku. Wskazany przepis jest, w przypadku sytuacji określonej w art. 3 ustawy, doprecyzowany przepisem art. 5 ust. 2. W tym ostatnim jest zaś mowa o współwłaścicielu, spadkobiercy lub wskazanej osobie uprawnionej do rekompensaty. Definiując osoby legitymowane czynnie w sposób uwzględniający powołane przepisy, przez osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa (art. 5 ust. 1) należy rozumieć osoby uprawnione do rekompensaty. Tylko wniosek takiej osoby złożony w wymaganym terminie skutkuje tym, że uprawnienie do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej nie wygasa po dniu 31 grudnia 2008 r. Chodzi przy ty o wniosek dotyczący konkretnej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Niezłożenie, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 2 ustawy, powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Wszczęcie postępowania w stosunku do jednej osoby, która może nabyć uprawnienie wynikające z określonego stanu faktycznego i z określonej podstawy prawnej powoduje, że stronami postępowania stają się inne osoby mogące uzyskać uprawnienie z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wniosek z dnia 11 grudnia 1990 r. dotyczył przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia udziału w przedmiotowych nieruchomościach poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez B. G. (a nie A. G.), a skarżący nie należą ani do grona jego spadkobierców, nie są też współwłaścicielami nieruchomości, za którą została w 2017 r. przyznana rekompensata. W tej sytuacji powoływanie się przez skarżących na tezę ww. uchwały z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 jest nieadekwatne do okoliczności tej sprawy. Jedynie na marginesie można także podnieść, że trybem wykazania przez skarżących powołanych w skardze okoliczności dotyczących decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., pozostaje tryb ewentualnego wznowienia postępowania. Wynika to z brzmienia art. 145 § 1 k.p.a. i zasady nie konkurencyjności trybów nadzwyczajnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że tryby nadzwyczajne - wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji nie są wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. i które dotyczą innego rodzaju uchybień i wad, zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.