II SA/Lu 331/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 23 lutego 2022 r. nr IF-I.7821.5.2022.HP w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 21 grudnia 2021 r. nr AB.6740.214.2020.CA2; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 23 lutego 2022 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Biała Podlaska z 21 grudnia 2021 r. orzekające o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r., nr 2/20 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi powiatowej nr [...] ulicy [...] i drogi powiatowej nr [...] [...] w B. . Kontrolowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 17 września 2020 r. Prezydent Miasta Biała Podlaska w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176) wydał decyzję Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi powiatowej nr [...] ulicy [...] i drogi powiatowej nr [...] [...] w B. . Od decyzji tej odwołanie wniosła J. M. (dalej również jako: "strona" lub "skarżąca"). Wojewoda Lubelski po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego postanowieniem z 3 lutego 2021 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. M. odwołania od ww. decyzji. W ocenie organu, określony przepisem art. 49 k.p.a. termin skutecznego doręczenia wszystkim stronom decyzji miał miejsce 6 października 2020 r. Zatem termin do wniesienia odwołania dla stron postępowania innych niż inwestor, skończył się 20 października 2020 r. Wobec powyższych ustaleń, odwołanie złożone przez stronę 16 listopada 2020 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - w wyniku skargi J. M. - wyrokiem z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 211/21 uchylił ww. postanowienie Wojewody Lubelskiego. W dniu 2 listopada 2021 r. do Prezydenta Miasta Biała Podlaska wpłynęło pismo J. M. nazwane "wniosek o wznowienie postępowania". W jego treści skarżąca wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] ul. [...] i drogi powiatowej nr [...] [...] w Białej Podlaskiej. Jednocześnie wskazała, że WSA w Lublinie wyrokiem z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 211/21 uchylił postanowienie Wojewody Lubelskiego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co oznacza, że jej "odwołania winno być procedowane". Następnie w wykonaniu wezwania organu skarżąca podała, że podstawą jej wniosku jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Argumentowała, że na skutek ww. wyroku uchylona została decyzja w sprawie wniesionego przez nią odwołania. Prezydent Miasta Biała Podlaska postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. odmówił wznowienia z wniosku J. M. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r., Nr [...]. W jego uzasadnieniu podniósł, że 30 września 2020 r. do Prezydenta Miasta Biała Podlaska wpłynął wniosek J. M. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi organ przekazał kopię decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z potwierdzeniem odbioru, nastąpiło to 2 listopada 2020 r. Tym samym, o decyzji tej skarżąca wiedziała nie później niż w dniu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. 30 września 2020 r., gdyż jak wynika z treści tego wniosku, o wydaniu przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dowiedziała się z prasy - tygodnika "P." z 22-28 września 2020 r. W tym wydaniu tygodnika "P." zamieszczono zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z tym organ stwierdził, że miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., upłynął nie później niż w dniu 30 października 2020 r., tj. miesiąc od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podanie o wznowienie postępowania wpłynęło natomiast 2 listopada 2021 r., zatem termin do jego złożenia określony w art. 148 § 2 k.p.a. nie został zachowany, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. W zażaleniu na opisane postanowienie strona zarzucając naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. podniosła, że wyrok WSA w Lublinie z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 211/21 został jej doręczony dopiero w 2021 r., co oznacza, że jej wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Jej zdaniem, wskazanym wyrokiem została uznana za stronę postępowania, a dodatkowo w jego treści wskazano w jakim trybie winno dalej być procedowane postępowanie. Zażalenie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem z 23 lutego 2022 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda w całości podzielił zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji jaki i kwalifikację prawną zaistniałych w sprawie zdarzeń skutkującą uznaniem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. W ocenie organu strona już od 30 września 2020 r. miała pełną świadomość wydania decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Niewątpliwie zatem uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie strona zakwestionowała jego prawidłowość, wskazując, że "podtrzymuje wskazanie sądu administracyjnego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że powołując się na ustalenia przywołanego wyroku, wezwał stronę do określenia, w jakim trybie winno być procedowane jej pismo z 16 listopada 2020 r., rozpatrywane uprzednio jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 17 września 2020 r. W odpowiedzi skarżąca podała, że pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym, Wojewoda Lubelski, pismo to przekazał do Prezydenta Miasta Biała Podlaska, jako do organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania w powyższej sprawie. W odpowiedzi Prezydent Miasta Biała Podlaska, pismem z 2 marca 2022 r., kierowanym również do J. M. poinformował, że wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania był już rozpatrywany. Prezydent Miasta Biała Podlaska postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. odmówił wznowienia z wniosku J. M. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r., Nr 2/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a."), bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu, organy błędnie przyjęły, że przedmiotowe postępowanie należało poprowadzić w trybie wznowienia postępowania. Przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania przewidują, między innymi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania organ bada sprawę pod kątem formalnym czyli istnienia w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Jedną z nich jest termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Jak słusznie wskazały organy, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, rzecz jednak w tym, że organy obu instancji błędne zakwalifikowały żądanie skarżącej jako wola wznowienia postępowania na podstawie przepisów rozdziału 12 działu II k.p.a. Mianowicie, organy dokonując oceny charakteru pisma skarżącej z 2 listopada 2021 r. powinny mieć w pierwszej kolejności na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania, a nie sugerować się wyłącznie samą jego treścią, chociaż już na jej podstawie dało się wywieść prawidłowe żądanie skarżącej. W ocenie Sądu, dokonana przez organy kwalifikacja żądania skarżącej (które zostało zatytułowane jako wniosek o wznowienie postępowania) zupełnie nie uwzględniała ani dotychczasowego przebiegu postępowania ani podniesionej przez nią argumentacji. Skarżąca zmierzała bowiem do wykazania, że obowiązkiem organu wynikającym z wyroku WSA Lublinie z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 211/21 jest dalsze procedowanie w przedmiocie wniesionego przez nią odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r., Nr 2/20. Sąd podziela natomiast przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że to nie nazwa, lecz treść pisma oraz dotychczasowy przebieg postępowania przesądza o jego charakterze (wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90; ONSA 1990 r. Nr 2-3, poz. 47). Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji strony dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Ponadto kwalifikacja prawna pisma powinna być przy tym adekwatna do obowiązującego stanu prawnego oraz etapu prowadzonego postępowania. Przebieg postępowania przedstawia się natomiast w ten sposób, że skarżące od decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r., Nr 2/20 wniosła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda Lubelski postanowieniem z 3 lutego 2021 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozstrzygnięcie to następnie zostało uchylone mocą prawomocnego wyroku tut. Sądu z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 211/11. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że intencją strony było dalsze procedowanie przez organ w przedmiocie jej odwołania, co też wskazała w końcowej części pisma z 2 listopada 2021 r., a co potocznie nazwała "wnioskiem o wznowienie postępowania". Nie można natomiast pominą, że skarżąca w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym działa samodzielnie, w tym osobiście sporządzała wszystkie pisma, nie korzystając z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Niewątpliwie skarżąca nie będąc prawnikiem, mogła nie znać przepisów prawa, a tym samym mogła mieć problem w wyrażeniu swoich intencji. Art. 9 k.p.a. nakłada natomiast na organ obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązkiem organu jest zatem należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego wniesionego do niego pisma, przy czym organ winien uwzględnić intencję strony, a nie tylko literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Oczywiście rację ma organ wskazując, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje sama strona, a obowiązkiem organu w razie jego niejasności jest stronę dopytać. Istotne jest jednak to, że owo "dopytanie" nie powinno sugerować stronie odpowiedzi, lecz powinno przekazać jej informacje o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (zob. wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/09; z 26 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1296/05). Zasady te szczególnie rygorystycznie muszą być przestrzegane w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, które nie mają pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych. Dlatego też, zważając na gwarancje ochrony zobowiązanej i obrony jej praw, organy zupełnie bezpodstawnie potraktowały pismo skarżącej z 2 listopada 2021 r. jako wniosek o wznowienie postępowania, a nie jako wola dalszego procedowania przez organ w przedmiocie jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 17 września 2020 r., Nr 2/20. W ocenie Sądu, nie było również najmniejszych podstaw do wzywania skarżącej przez Wojewodę Lubelskiego (pismem z 12 stycznia 2022 r.) czy jej pismo z 16 listopada 2022 r. pierwotnie zakwalifikowane i ocenione jako odwołanie od ww. decyzji "stanowi wniosek o wznowienie postępowania". W szczególności podstaw do takiego działania nie da się doszukać w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 211/11, na co wskazywał Wojewoda. Z tego względu właściwym jest wyjaśnić, że Sąd w orzeczeniu tym wskazał, że rozpoznając odwołanie organ odwoławczy jest zobligowany do ustalenia, czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, przy czym podkreślił, że są to odrębne instytucje prawne. Organ odwoławczy wydaje przewidziane w art.134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Jednak podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje bowiem wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Jak dalej wskazał, organ pierwszej instancji przekazując odwołanie wskazywał, że skarżąca nie jest strona postępowania zakończonego decyzją z 17 września 2020r. Wobec odmiennej argumentacji skarżącej Wojewoda winien był kwestię tę ustalić, w konsekwencji zaś zastosować odpowiednie rozstrzygnięcie. Następnie Sąd wyjaśnił jakim podmiotom na gruncie specustawy drogowej przysługuje przymiot strony. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii, tj. rozstrzygnięcie czy skarżącej przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu pozwoli - zdaniem Sądu - na zastosowanie odpowiedniego rozstrzygnięcia. Z powyższego w żaden sposób nie wynika, że Sąd w przywołanym wyroku stwierdził, że Wojewoda błędnie przyjął, że pismo skarżącej z 16 listopada 2020 r. stanowi odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i jako takie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Podsumowując, zdaniem Sądu, sposób procedowania organów w przedmiotowej sprawie nie zasługuje zatem na akceptację, gdyż organ wadliwie przeprowadził postępowanie w sprawie i wadliwie uznał, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy jej intencją było dalsze procedowanie przez organ w przedmiocie wniesionego przez nią odwołania, który to obowiązek wynikał również z przywołanego wyroku tut. Sądu z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 211/21. Wskazać bowiem należy, że wbrew ciążącemu na organie obowiązku, nie rozważył należycie charakteru wniesionego przez skarżącą pisma z 2 listopada 2021 r. i pominął okoliczności w jakich zostało ono złożone (po wydaniu ww. wyroku). Uwagi te są o tyle istotne, że skarżąca - jak już wyżej wskazano – w postępowaniu administracyjnym działa samodzielnie, w tym osobiście sporządzała wszystkie pisma, nie korzystając z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (skargę do sądu również sporządziła samodzielnie). Niewątpliwie skarżąca nie będąc prawnikiem, mogła i w dalszym ciągu może nie znać przepisów prawa. Celem jednak jej działania nie jest wszczynanie kolejnych postępowań w tym nadzwyczajnych lecz kwestionowanie wydanego rozstrzygnięcia w postępowaniu zwyczajnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Biała Podlaska o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 17 września 2020 r., Nr 2/20, jako wydane z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 oraz art. 9 k.p.a., orzekając jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy powinien potraktować pisma skarżącej jako wezwania do wykonania wyroku tut. Sądu z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 211/21 i ponownie procedować w przedmiocie jej odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w tym orzeczeniu.