VI SA/Wa 147/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej ,,zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej ,,Organ" lub ,,SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej także ,,Organ I instancji") z dnia [...] września 2019 r. nr [...] (dalej ,,Decyzja I instancji") mocą której Organ I instancji odmówił S. (dalej także ,,Skarżący", Strona", ,,Stowarzyszenie") wydania zezwolenia na zajęcie terenu w pasie drogowym ul. K. w rej. [...] dla potrzeb umieszczenia na nim namiotu od dnia 28 sierpnia 2019 r. do dnia 31 października 2019r. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek Strony z dnia 24 czerwca 2019 r. w którym Stowarzyszenie wystąpiło do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K. w rej. [...] celem umieszczenia w nim namiotu od dnia 25 lipca 2019 r. do dnia 13 października 2019 r. Pismami z dnia 22 i 23 lipca 2019 r. oraz z dnia 26 sierpnia 2019 r. Strona uzupełniła ww. wniosek o plan sytuacyjny z zaznaczeniem granic i podaniem planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz zatwierdzony projekt organizacji ruchu. Prezydent [...] wydając decyzję I instancji odmówił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym zakresie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w odwołaniu do brzmienia art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2068 ze zm., dalej ,,ustawa o drogach") Organ I instancji stwierdził, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do prowadzenia ruchu lub postoju pojazdów oraz pieszych wprowadził zakaz umieszczania w nim urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu a ich umieszczenie jest możliwe na podstawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawanego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ I instancji stwierdził, że namiot jest obiektem niezwiązanym z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i co do zasady umieszczenie go jest zabronione. Odwołując się do negatywnej opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia 6 sierpnia 2018 r. potwierdzonej w dniu 29 sierpnia 2019 r. oraz negatywnej opinii Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu [...] z dnia 6 sierpnia 2018 r. potwierdzonej w dniu 28 sierpnia 2019 r. Prezydent [...] uznał, że nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego dla potrzeb umieszczenia namiotu wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach. Od powyższej decyzji I instancji Strona złożyła odwołanie w którym podniosła, iż celem umieszczenia namiotu w pasie drogowym jest poszerzenie demokracji bezpośredniej społeczności lokalnej oraz osób chcących aktywnie uczestniczyć w życiu społecznym. Stowarzyszenie uzyskało ustne zgody na lokalizację namiotu w pasie drogowym "od U. oraz S." i Pani M. G.. Strona zwróciła uwagę, że wydano decyzję negatywną chociaż wzdłuż ul. K. corocznie lokalizowanie są obiekty na znacznie dłuższy okres niż wskazana we wniosku lokalizacja namiotu, a ich właściciele otrzymali zezwolenie zarządcy drogi na ich umieszczenie w pasie drogowym, pomimo, że przesłaniają i zaburzają ze względu na swój modernistyczny charakter zabytkową architekturę [...]. Wydając zaskarżoną decyzję Organ podkreślił, że kierując się strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego, jak określił w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach, pozwala przyjąć zdaniem Organu, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się. Organ zauważył, że decyzje wydawane na podstawie art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o drogach mają charakter uznaniowy i służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw. Zdaniem SKO, planowana lokalizacja namiotu dotyczy przestrzeni o wyjątkowym charakterze w skali miasta i najbardziej reprezentacyjnego ciągu komunikacyjnego, gdzie natężenie ruchu pieszego w szczycie popołudniowym, według warszawskiego raportu o ruchu pieszym z 2018 r., wynosi ok. 1350 osób/godzinę a zatem lokalizacja obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego może wpłynąć na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu pieszego. Powołując się na opinię Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] Organ podkreślił, że ul. K. stanowi przestrzeń o wyjątkowym charakterze w skali miasta i najbardziej reprezentacyjny ciąg komunikacyjny, tym samym lokalizacja obiektów musi być uzasadniona pod względem kompozycyjnym i funkcjonalnym. Namiot natomiast jest obiektem kubaturowym o niskiej jakości technicznej i wizualnej, eksponowanie go, w intencjonalnie ukształtowanym jako przestrzeń otwarta, przedpolu zabytkowego [...], zaburzy istniejące relacje kompozycyjne pomiędzy występującymi tu stałymi elementami zagospodarowania. Konstrukcja o charakterze prowizorycznym negatywnie wpłynie na wygląd placu, czytelność istniejących osi widokowych oraz reprezentacyjny charakter ulicy. Mając na uwadze opinię Stołecznego Konserwatora Zabytków Organ stwierdził nadto, że lokalizacja namiotu na ul. K. w rej. [...] jest niedopuszczalna z uwagi na długość ekspozycji (2 miesiące) oraz miejsce lokalizacji, gdyż [...] stanowi reprezentacyjną przestrzeń, zaś namiot przesłoni widok na fasadę kościoła, stanowiącego jeden z najcenniejszych zabytków na tym obszarze. W ocenie SKO to wnioskodawca występując o zgodę na zajęcie pasa drogowego powinien przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie obiektu w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jako szczególnie uzasadnionego przypadku nie można natomiast uznać poszerzania demokracji bezpośredniej w społeczeństwie i możliwości prezentowania poglądów na bieżące tematy społeczne oraz polityczne. Z tego też względu Organ wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję I instancji. Od zaskarżonej decyzji Strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie odrzuconego wniosku o zajęcie pasa drogowego wskazała, że celem instalacji namiotu miało być poszerzanie demokracji bezpośredniej w społeczeństwie oraz, że spełnione zostały wszystkie wymagania jakie stawiane były Stronie przez Zarząd Dróg Miejskich. Skarżący powołał się także na okoliczność umieszczania wzdłuż całej ul. K. obiektów i banerów przez inne podmioty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ,,P.p.s.a.")). Przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K. w rej. [...]. Podstawę materialnoprawną wydanego przez Organ rozstrzygnięcia stanowił zaś przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy o drogach zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Sąd zauważa, że stosownie do postanowienia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Mając na uwadze powyższe zasadnym jest zatem wnioskowanie, że reglamentacją prawną w postaci wydawanego przez zarządcę drogi zezwolenia, przewidzianą w ustawie o drogach, jest zajęcie terenu, który stanowi jednocześnie pas drogowy w rozumieniu przepisów tej ustawy. Jest to okoliczność warunkująca konieczność uzyskania zezwolenia, którego zasadność udzielenia jest weryfikowana w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sytuacji gdy teren, który jest objęty zamiarem zajęcia wnioskowanym przez zainteresowany podmiot, nie jest częścią pasa drogowego wydanie zezwolenia nie jest wymagane a postępowanie administracyjne wszczęte w tym przedmiocie należałoby uznać za bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika w konsekwencji to, że przed poczynieniem dalszych rozważań co do zasadności złożonego wniosku o zajęcie pasa drogowego organy administracji publicznej winny ustalić, czy objęty wnioskiem teren (w niniejszej sprawie - fragment placu przed kościołem [...]) mieści się w granicach pasa drogowego a ustalenia dokonane w tym zakresie powinny być wykazane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie nie wynika aby Organ poczynił w tym zakresie wymagane ustalenia. W materiale dowodowym brak bowiem jakiegokolwiek dowodu, który pozwoliłby na wykazanie tej okoliczności. Dowodem tym nie mogą być bowiem kopie map zasadniczych przedkładane przez Stronę z zarysowanym umiejscowieniem namiotu a tylko takie znajdują się w aktach administracyjnych. W aktach brak jakichkolwiek innych map lub dokumentów w oparciu o które można byłoby bez wątpliwości ustalić linie graniczne pasa drogowego, co pozwalałoby następnie przyjąć, tak jak uczyniły to organy obu instancji w niniejszej sprawie, że posadowienie namiotu we wnioskowanym przez Stowarzyszenie miejscu mieści się w pasie drogowym. W poczet materiału dowodowego powinna być zaś włączona mapa z wrysowanym umiejscowieniem namiotu, i przestrzenią stanowiącą pas drogowy z wyraźnie zaznaczony liniami granicznymi tego pasa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej ,,NSA") z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08). Zaakcentować bowiem należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej (zob. np. NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej ,,WSA") w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). Jest to jednak okoliczność nie mniej istotna w postępowaniach w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego albowiem przesądza o konieczności złożenia w tym zakresie stosownego wniosku w celu uzyskania zezwolenia i w konsekwencji o uprawnieniu organów administracji publicznej do rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmiotu wnioskującego o jego wydanie. Brak dowodów pozwalających stwierdzić, czy miejscem posadowienia namiotu jest pas drogowy przesądza w ocenie Sądu o zasadność wniosku, że materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną powinno w ogóle zostać wszczęte i uprawniało organy obu instancji do wydania decyzji merytorycznych w sprawie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że ustalenie, iż teren jaki miał zostać zajęty przez Stronę nie jest częścią pasa drogowego pociągałoby za sobą bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w rezultacie jego umorzenie. Zaniechanie przez Organ ustalenia powyższej okoliczności przesądza o zasadności zarzucenia SKO naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. reguł jego prowadzenia wytyczonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej ,K.p.a.") i formułowanymi w nich: zasadą prawdy obiektywnej, zasadą oficjalności, zasadą ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu zaś postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego wszechstronne rozpatrzenie i rozważenie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.) Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wezmą pod uwagę to, że decyzja w sprawie powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy namiot, którego dotyczył wniosek znajduje się w przestrzeni pasa drogowego. Okoliczność ta powinna zaś zostać udowodniona dokumentami włączonymi w poczet materiału dowodowego, w szczególności stosowną mapą z widniejącym na niej naniesieniem w odpowiedniej skali, sporządzoną przez uprawniony podmiot i zawierającą wyraźnie zaznaczone linie graniczne pasa drogowego. Dopiero w przypadku ustalenia, że wnioskowane przez Stronę naniesienie mieści się w pasie drogowym możliwe będzie, po uprzednim wypowiedzeniu się Stowarzyszenia w zakresie aktualnego wniosku, wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji brak ustalenia zaistnienia okoliczności istotnej z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia czyniło zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. albowiem mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, z uwagi na to, że analogicznym uchybieniem dotknięta była decyzja I instancji Sąd uchylił także i tę decyzję na mocy art. 135 P.p.s.a.