II SA/Gl 663/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] inwestor A Sp. z o.o. w K. zwróciła się o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie hotelu i Parku Wodnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. stanowiącej I etap budowy centrum usługowo-rekreacyjnego na działkach nr [...],[...],[...] km.[...] przy ul. [...] w S.". Decyzją z dnia [...] nr [...] działający jako organ I instancji Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A w K. pozwolenia na budowę ww. inwestycji określając ją, stosownie do wniosku, jako "Budowa hotelu i Parku Wodnego, z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu, małą architekturą, dojściami, wjazdami, dojazdami i miejscami postojowymi na dz. nr [...] km [...] przy ul. [...] w S." -jako I etap inwestycji pn. "budowa centrum usługowo-rekreacyjnego składającego się z aquaparku, hotelu z galerią handlową /powierzchnia sprzedaży do [...] m2/, budynków hotelowych wraz z infrastrukturą na działkach nr [...],[...],[...] km.[...] przy ul. [...] w S.", wskazując jednocześnie, iż obszar oddziaływania obiektu (-ów), o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że uzupełniona w trakcie postępowania dokumentacja zawiera m.in. decyzję Marszałka Województwa [...] zwalniającą od zakazu wykonywania robót i obiektów budowlanych w rejonie stopy wałów przeciwpowodziowych, pozwolenie wodnoprawne dot. wykonania wylotu kanalizacji deszczowej do rzeki B. oraz pozwolenie wodnoprawne odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do rzeki B. Podłączenie natomiast obiektu do infrastruktury technicznej oraz wykonanie remontu mostu w ul. [...] będą przedmiotem oddzielnego postępowania administracyjnego, dlatego przedmiotowe przedsięwzięcie rozpatrywane będzie w granicy dz. nr [...], będącej własnością Inwestora. Zdaniem organu uzupełniony projekt budowlany spełnia wymogi ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach oraz pozwolenia wodnoprawnego nr [...] i nr [...]. Zostały również spełnione wymagania zawarte w art. 34 oraz art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Organ I instancji wskazał nadto, że w trakcie postępowania administracyjnego, jedna ze stron- P.M. wniosła zastrzeżenia w zakresie drogi dojazdowej na własną działkę. Jednakowoż pismem z dnia [...] organ przesłał stronie stanowisko inwestora o zapewnieniu dojazdu na działkę P.M. natomiast pozostałe strony biorące udział w postępowaniu administracyjnym nie wniosły zastrzeżeń. Od otrzymanej decyzji P.M. złożył odwołanie zarzucając Urzędowi Miasta w S., że sprzedał inwestorowi działkę nr [...] wraz ze znajdującą się tam ul. [...] stanowiącą dojazd do jego działki. Zdaniem strony sprzedaż publicznej drogi była niedopuszczalna. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany, dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu i sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Projekt budowlany zawiera opinie i uzgodnienia wymagane przepisami szczególnymi. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączono zaświadczenia, potwierdzające że osoby sporządzające i sprawdzające projekt budowlany znajdują się na listach uprawnionych do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zarejestrowanych przez właściwe izby samorządu zawodowego. Wniosek zawiera także oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, obejmującą granice inwestycji. W ocenie organu, zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany jest zgodny z decyzjami o warunkach zabudowy oraz środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację rozpatrywanego przedsięwzięcia. Na etapie postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia ustalono, iż przy zachowaniu warunków i uwzględnieniu obowiązujących regulacji prawnych ochrony środowiska - inwestycja nie spowoduje negatywnych oddziaływań na środowisko zarówno na etapie realizacji jak i eksploatacji, a oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczeń obowiązujących standardów jakości środowiska i nie pogorszy jego stanu. Z uwagi na spełnienie wymagań określonych w przepisach art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego - organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpatrując całościowo przedmiotową sprawę, organ odwoławczy uznał rozstrzygniecie organu pierwszej instancji za prawidłowe. Dodatkowo organ II instancji, ustosunkowując się do treści odwołania stwierdził m.in., że działki stanowiące własność odwołującego są faktycznie obsługiwane z terenu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w S. Nieruchomości nr [...] oraz [...] nie graniczą bowiem z działką [...], lecz z działkami oznaczonymi jako [...] oraz [...]. Zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości P.M. jest zatem związane z koniecznością dokonania uregulowań faktycznego użytkowania (ewidencyjne wydzielenie istniejącej drogi dojazdowej do MOSiR) tych działek, niezależnie od działki [...], będącej przedmiotem inwestycji. Przy czym zapewnienia dostępu do drogi publicznej można dokonać nie tylko w wyniku geodezyjnego wydzielenia drogi lub dojazdu, ale także na podstawie umowy lub oświadczenia właściciela nieruchomości sąsiadującej o ustanowieniu służebności gruntowej. W razie braku możliwości dokonania uzgodnień, ustanowienie służebności drogi koniecznej może nastąpić w trybie sądowym. Wobec powyższego, dokonując oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na prawa P. M., organ uznał jego zarzuty za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] P.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach po raz kolejny zarzucając Urzędowi Miasta w S. sprzedaż działki nr [...] inwestorowi wraz z ulicą [...], która stanowiła dojazd do jego nieruchomości oraz do terenu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji. Skarżący wskazał, że należące do niego działki nie graniczą bezpośrednio z ulicą [...]. Oddzielone są pasem o szerokości około pięciu metrów, który jednak przed scaleniem w [...] roku oznaczony był jako publiczne drogi i wody. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że przez jedną publiczną drogę miał on połączenie z drugą (ul. [...]). Skarżący stwierdził też, że miasto ingerując w publiczny układ komunikacyjny winno zapewnić dojazd do wszystkich posesji tym bardziej, że wcześniej był on zagwarantowany, a nie pozostawiać właścicieli samym sobie z informacją, że inwestor zezwoli im dojechać do nieruchomości. Nadto Wojewoda [...] błędnie wykazuje możliwość wydzielenia dojazdu poprzez MOSiR skoro on sam nie ma połączenia z ulicą [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty wskazane uprzednio w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż organ II instancji rozpatrując wniesione doń odwołanie powyższych wymogów nie dochował i wydał zaskarżoną decyzję bez należytego wyjaśnienia wszystkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy. Zważyć bowiem trzeba, że przed wydaniem przez organ I instancji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę P.M. pismem z dnia [...] zarzucił organowi, iż działka nr [...] została sprzedana wraz z drogą dojazdową do jego posesji i nie została jednoznacznie rozwiązana sprawa dojazdu, a plany sytuacyjne kilkakrotnie zmieniano. Pismo P.M. organ przekazał inwestorowi, którego pełnomocnik pismem z dnia [...] wskazał organowi I instancji, iż cyt. "... w przypadku zrealizowania projektu zagospodarowania terenu w kształcie zawartym we wniosku o pozwolenie na budowę, dojazd do działki będącej jego własnością zostanie zapewniony". Pismo nie zawierało w tej mierze żadnych szczegółowych informacji. Ustosunkowując się w decyzji pierwszoinstancyjnej do zastrzeżeń P.M. Prezydent Miasta S. ograniczył się do wskazania, iż przesłał mu wyrażone powyżej stanowisko inwestora. Ani jednym słowem nie odniósł się natomiast do kwestii zarzutów P.M. i nie rozważył czy realizacja inwestycji wpłynie, a jeśli tak to w jaki sposób, na możliwość dojazdu do działek skarżącego. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej P.M. ponownie podniósł fakt sprzedaży inwestorowi działki nr [...] wraz z ulicą [...] stanowiącą, jak stwierdził, dojazd do jego posesji. Oświadczył też, że pismo inwestora jakie mu przekazano cyt. "nie jest sposobem załatwienia sprawy". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej także nie wskazuje jednak by Wojewoda [...] wszechstronnie rozważył zarzuty P.M. Organ II instancji enigmatycznie wskazuje bowiem, iż cyt. "przedmiotowa inwestycja ingeruje w dotychczasowy sposób użytkowania terenu, ponieważ w wyniku jej realizacji nastąpi przebudowa dotychczasowego przebiegu ulicy [...] – to jednak nie przesądza o braku dostępu działek sąsiednich do drogi publicznej". Kolejno wskazuje, że działki skarżącego nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, a zagwarantowanie mu dostępu do drogi publicznej wymaga dokonania uregulowań faktycznego użytkowania poprzez ewidencyjne wydzielenie istniejącej drogi dojazdowej do MOSIR, a następnie informuje stronę w jaki sposób można prawnie ustanowić służebność gruntową. W konsekwencji wpływ przebudowy ulicy [...] na możliwość dojazdu nią do pobliskich działek pozostaje całkowicie niejasnym. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że sam fakt, iż działki skarżącego nie graniczą bezpośrednio z terenem nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja pozostaje w niniejszej sprawie bez znaczenia. Organ winien był bowiem ustalić czy fakt przebudowy ulicy [...] utrudni bądź uniemożliwi dostęp do drogi publicznej należących do skarżącego działek [...] i [...]. Podkreślenia wymaga w tej mierze, że udzielając pozwolenia na budowę organ I instancji stwierdził, że należąca do skarżącego działka nr [...] leży w strefie oddziaływania inwestycji, a Wojewoda [...] twierdzenia tego nie zakwestionował. Nadto zdaniem skarżącego wyrażonym w odwołaniu i skardze obecnie poprzez parometrowy pas zieleni z nieruchomości swej mógłby mieć dostęp do ulicy [...] (oznaczanej na dołączonych do akt mapach jako B.), a w efekcie realizacji inwestycji szanse na dostęp ten utraci. W tym właśnie aspekcie organ odwoławczy winien był rozważyć zasadność zgłaszanych zarzutów i poprawność zaprojektowanej inwestycji, zwłaszcza, że jak wynika z wydanych przez organy rozstrzygnięć ulica [...] ma charakter drogi publicznej, a tym samym dostęp do niej nie może zostać ograniczony (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Podkreślenia w tej mierze wymaga także, iż decyzją z dnia [...] nr [...] ustalając dla projektowanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent Miasta S. zastrzegł w pkt 2d, że inwestycja nie może naruszać występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Rozważenia wymaga także zasadność zawartego w zaskarżonej decyzji twierdzenia organu, iż działki P.M. są cyt. "obsługiwane z terenu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji", któremu to twierdzeniu skarżący przeczy. Dołączone do akt sprawy mapy nie pozwalają w tej mierze na jakąkolwiek weryfikację stanowisk albowiem nieruchomości MOSIR nie zostały na mapach oznaczone. Nadto teza organu II instancji o konieczności wydzielenia drogi dojazdowej do MOSIR, a tym samym braku wpływu inwestycji na dostęp P.M. do drogi publicznej, niewątpliwie słuszna w odniesieniu do konieczności prawnego zagwarantowania np. poprzez ustanowienie służebności gruntowej, przejazdu przez parometrowy pas zieleni dzielący działki P.M. od ul. [...], w dalszej części pozostaje jednak w sprzeczności z cytowanym wyżej pismem inwestora z dnia [...] informującym, iż jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana to inwestor zapewni P.M. dojazd do jego działki. Inwestor tym samym potwierdza bowiem potrzebę i możliwość zapewnienia stronie dostępu do drogi publicznej poprzez działkę [...] co przeczy twierdzeniu organu o braku wpływu inwestycji na dostęp do drogi publicznej działki P.M. W konsekwencji zaskarżoną decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W ramach ponownego rozpoznania wniesionego doń odwołania organ II instancji wszechstronnie zbada sprawę i w zależności od dokonanych ustaleń wyda należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnić skargę i orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.