II OSK 970/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 802/07 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 802/07 oddalił skargę A. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Miejski Inspektor Sanitarny w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...] - działając na podstawie § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364), zwanego dalej Rozporządzeniem oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. - orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u A. K. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do powołanego Rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w sprawie tej orzekał już wcześniej Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w Rzeszowie, który w decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...] stwierdził u wyżej wymienionego chorobę zawodową. Rozstrzygnięcie to wraz z utrzymującą je w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 1998r., sygn. akt SA/Rz 1020/97 a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia - z powodu stwierdzenia licznych uchybień przepisom proceduralnym. Organ I instancji podniósł, że w toku postępowania ustalono, iż A. K. pracował od 12 marca 1979 r. do 31 października 1992 r. w [...] "[...]" S.A. w R. a następnie po przekształceniu wydziału remontowo-budowlanego tego podmiotu w osobną spółkę, stał się pracownikiem nowopowstałej spółki z o.o. "[...]", gdzie świadczył pracę od 1 listopada 1992 r. do 14 maja 1996 r. zajmując stanowiska murarza, betoniarza, zbrojarza, posadzkarza, przy czym w zależności od potrzeb pracodawcy wykonywał wszelkie prace budowlane - w różnych wydziałach i w różnych miejscach [...] "[...]" S.A. - w tym np. kucie posadzek, zbijanie tynków, wykonanie wylewek, murowanie, malowanie. Prace te wykonywał przy użyciu małych i dużych młotów pneumatycznych, stanowiących źródło hałasu. Praca przy użyciu tych narzędzi nie odbywała się jednak stale, a - jak wynika z zeznań świadków - kilka razy w roku i trwała od dwóch dni do trzech tygodni. Zdarzało się również, iż miała miejsce w pomieszczeniach zamkniętych, co potęgowało hałas. Szczegółowa ewidencja czasu pracy z młotem pneumatycznym nie była dokonywana. Z ustaleń organu I instancji wynika, że A. K. w 1993 r. przebywał w szpitalu na oddziale otolaryngologicznym, gdzie rozpoznano u niego przewlekły uraz akustyczny i poważny ubytek słuchu. W związku z powyższym pracownik otrzymał przeciwwskazania do pracy w hałasie i zakazano mu stosowania leków uszkadzających słuch. Wydawane później orzeczenia lekarskie, w związku z badaniami okresowymi, nie potwierdzały jednak tego schorzenia, w związku z czym pracował on nadal przy użyciu młota. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł się na następujących orzeczeniach: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] - w którym stwierdzono, iż narażenie A. K. na hałas w środowisku pracy było dorywcze, hałas nie był ciągły i nie przekraczał normatywów higienicznych, orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] - w którym po stwierdzeniu występowania u A. K. ubytków słuchu: ucho prawe - 24 decybele, ucho lewe - 19 decybeli, nie rozpoznano jednocześnie choroby zawodowej, Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] - w którym nie rozpoznano u A. K. choroby zawodowej z uwagi na stwierdzony u niego zbyt niski stopień ubytku słuchu. Organ uwzględnił również pisma Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 22 sierpnia i 19 października 2000 r. wyjaśniające, iż Instytut nie ma możliwości ustalenia etiologii schorzenia, jednak w badanym przypadku nie zachodzi związek pomiędzy warunkami pracy a uszkodzeniem słuchu, ponieważ nie było narażenia na hałas stwarzający ryzyko takiego uszkodzenia. Orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wykluczało również jako podłoże schorzenia chorobę nadciśnieniową, cukrzycę, infekcje uszu, gdyż tych pracownik nie przechodził. Konkludując organ stwierdził, iż przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej są trzy, a mianowicie wystąpienie jednostki chorobowej wymienionej w rozporządzeniu, istnienie w miejscu pracy czynników zdolnych wywołać daną chorobę oraz związek przyczynowy zachodzący pomiędzy warunkami pracy a schorzeniem. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona ostatnia z tych przesłanek a zatem brak jest związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a schorzeniem. Rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...], w uzasadnieniu której stwierdzono, że orzeczenia lekarskie wydane w sprawie choroby zawodowej przez uprawnione jednostki medyczne mają w sprawie dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej przesądzające znaczenie. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 576/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił wskazaną wyżej decyzję organu II instancji zarzucając organowi, iż ten błędnie oparł się na orzeczeniach uprawnionych jednostek medycznych, z których wynika niemożność rozpoznania u A. K. choroby zawodowej z uwagi na wielkość ubytku słuchu u wyżej wymienionego. W ocenie Sądu, który w tym zakresie podzielił poglądy judykatury, nie wielkość ubytku słuchu, a okoliczność, że kliniczne objawy schorzenia odpowiadają hałasowi jako czynnikowi szkodliwemu przesądza o rozpoznaniu uszkodzenia słuchu, jako choroby zawodowej. Sąd zwrócił także uwagę, iż oceny w zakresie związku przyczynowego pomiędzy narażeniem a chorobą dokonuje inspektor sanitarny, nie zaś jednostki służby zdrowia. Sąd zalecił organowi uzupełnienie opinii WOMP o ustosunkowanie się do zapisów w karcie leczenia szpitalnego A. K. i wyjaśnienie różnic w stopniu i charakterze niedosłuchu stwierdzonych ówcześnie, a obecnie oraz o wyjaśnienie czy stwierdzony u skarżącego niedosłuch odpowiada skutkom biologicznym działania hałasu, a jeśli nie, to z jakich przyczyn. Następnie Sąd nakazał organowi dokonanie szczegółowej analizy narażenia pracownika na hałas i oceny wydanych w sprawie opinii przy uwzględnieniu poglądów prawnych wskazanych wyżej. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie w dniu [...] listopada 2004 r. wydał decyzję znak: [...], którą zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Podstawą powyższego było oparcie się na trzech opiniach sporządzonych przez niezależne jednostki medyczne, w których nie stwierdzono zawodowej etiologii uszkodzenia słuchu. Ponadto przeprowadzone badania wykazały u A. K. obustronny odbiorczy ubytek słuchu o lokalizacji pozaślimakowej, zaś podstawą do rozpoznania choroby zawodowej jest wykazanie obustronnego odbiorczego ubytku słuchu o lokalizacji ślimakowej, co jest typowe dla uszkodzeń słuchu wywołanych działaniem hałasu. Zdaniem organu, wykluczenie w prawidłowo wydanym orzeczeniu lekarskim zawodowego charakteru schorzenia, na które cierpi pracownik, wyłącza u niego możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Natomiast w przedmiotowym przypadku, jednostki służby zdrowia sporządzające opinie rozpoznały wprawdzie u pracownika uszkodzenie słuchu, jednakże nie przyjęły jednocześnie, by uszkodzenie to było wywołane działaniem hałasu, nie jest bowiem typowe dla działania hałasu. Po rozpatrzeniu skargi A. K. na kolejne orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie - z dnia [...] listopada 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił je wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 75/05, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie oceny prawnej i wskazań zawartych w wydanym uprzednio wyroku sądowym (z dnia 9 lipca 2003 r.). Sąd uznał za nieuzasadnione oparcie się przez organ odwoławczy na opinii WOMP w Rzeszowie (który stwierdzał brak podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu ze względu na wykluczenie związku przyczynowego tego uszkodzenia z dorywczym narażeniem pracownika na hałas), opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu (w którym wykluczono możliwość rozpoznania choroby zawodowej z uwagi na wielkość ubytku słuchu u pracownika) oraz opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (w którym wskazano również na wielkość ubytku słuchu u A. K. oraz stwierdzono, że podstawową przyczyną wykluczenia jest brak narażenia na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu w miejscu pracy). Sąd zauważył, że organ nie spowodował także uzupełnienia opinii lekarskich w zakresie wskazanym we wspomnianym wyżej wyroku Sądu z dnia 9 lipca 2003 r. Według Sądu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wzbogacił swoją argumentację o nie znajdujące odbicia w uzupełniającej opinii WOMP stwierdzenie, iż niedosłuch rozpoznany u skarżącego posiada lokalizację pozaślimakową. Oceniając dokonaną przez organ analizę narażenia skarżącego na hałas, Sąd wyraził zapatrywanie, iż analiza ta nie zawiera wskazania dowodów, na których oparte zostały ustalenia organu w tym zakresie, wskazania którym dowodom i dlaczego dano wiarę oraz którym wiary odmówiono i z jakich powodów. Mając powyższe na uwadze, Sąd zalecił organowi odwoławczemu zwrócenie się do WOMP o wyjaśnienie czy na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji lekarskiej może ustalić lokalizację niedosłuchu rozpoznanego u skarżącego przez jednostki medyczne w toku postępowania w sprawie choroby zawodowej (rozpoczętego w 1996 r. a więc po upływie 3 lat od pobytu skarżącego w szpitalu) oraz wyjaśnienie czy lokalizacja ta miała charakter ślimakowy czy też pozaślimakowy. Natomiast jeśli ustalenia w powyższym zakresie okazałyby się niemożliwe, Sąd nakazał zwrócenie się do uprawnionej jednostki medycznej o przeprowadzenie badań, które wyjaśnią kwestię lokalizacji niedosłuchu u skarżącego. W przypadku stwierdzenia lokalizacji ślimakowej, Sąd zalecił uzupełnienie opinii o wyraźne wskazanie przyczyn, dla których niedosłuch stwierdzony u skarżącego w trakcie postępowania w sprawie choroby zawodowej, nie odpowiada skutkom biologicznym działania hałasu. W dniu [...] sierpnia 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie wydał decyzję, znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. W uzasadnieniu decyzji powołał Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne (Dz.U. Nr 157, poz. 1318), zgodnie z którym wartością stanowiącą poziom graniczny oddziaływania hałasu na narząd słuchu jest 80 dB. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie stwierdzone naruszenie wynosi 77 dB, co po przeliczeniu na wartości liniowe daje wartość dwukrotnie niższą od poziomu granicznego. Powyższe wskazuje, że to nie hałas był przyczyną ubytku słuchu zainteresowanego. Organ podniósł, że mając na uwadze wskazania Sądu co do dalszego postępowania w sprawie, uwzględnił zalegające w aktach opinie jedynie w takim zakresie, w jakim nie jest zobowiązany sam oceniać stan faktyczny. Nie wziął zatem pod uwagę wywodów biegłych dotyczących zagadnienia związku przyczynowego między narażeniem na hałas a dolegliwościami pracownika, jak też wywodów odnoszących się do kwestii samego narażenia. Natomiast uwzględnił treść tych opinii w zakresie medycznej kwalifikacji schorzenia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dodał, iż realizując wytyczne Sądu, zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie o uzupełnienie wydanych opinii, otrzymując w odpowiedzi stanowisko biegłych przesądzające jednoznacznie, iż z medycznego punktu widzenia dolegliwości pracownika nie mogą być uznane za chorobę zawodową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2007 r., A. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na naruszenie następujących przepisów: § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. poprzez wprowadzenie niewynikających z jego przepisów warunków stwierdzenia choroby zawodowej, art. 77 k.p.a. poprzez brak własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie poleceń Sądu zawartych w uprzednich wyrokach zapadłych w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, organ niezasadnie jako jeden z warunków stwierdzenia choroby zawodowej wskazał pozytywne orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej, stwierdzające zależność między objawami choroby a narażeniem zawodowym. Skarżący podniósł, że nieprawidłowym jest przyjmowanie, iż tylko narażenie na hałas przekraczający normy z powołanego przez organ Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy może spowodować powstanie choroby zawodowej. Skarżący zwrócił uwagę, że organ dysponuje wynikami pomiarów hałasu jedynie z kilku dni pracy "z tysiąca jaki przepracował". Poza tym, według skarżącego, powołane Rozporządzenie (z dnia 5 sierpnia 2005 r.) reguluje wyłącznie obowiązki pracodawcy w przypadku narażenia pracowników na hałas. Nie można zaś na jego podstawie konstruować granicy narażenia, od której stwierdza się chorobę zawodową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. skargę A. K. zaznaczył, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. o braku podstaw do stwierdzeniu u skarżącego choroby zawodowej. W tym czasie w sprawach chorób zawodowych obowiązywało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie z § 12 rozporządzenia, dniem jego wejścia w życie jest 2 września 2002 r. Z tą datą utraciło moc poprzednie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych. Jednak przepis § 10 rozporządzenia stanowi, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczyło się na podstawie zgłoszenia podejrzenia u skarżącego choroby zawodowej z 5 czerwca 1996 r., tj. czasie obowiązywania rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. zwane dalej rozporządzeniem. Stosownie do § 1 tego rozporządzenia, chorobą zawodową jest wymieniona w załączniku do rozporządzenia choroba, pod warunkiem że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. O uznaniu zatem schorzenia za chorobę zawodową decyduje umieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że schorzenie to zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, przy czym oceniając działanie czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia, którymi są m.in. - rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, a także sposób wykonywania pracy. Działanie czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy ma przesądzające znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, przepisy rozporządzenia określają także tryb postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, a także wskazują jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych (§ 7-9). Jednostki te, po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego, przekazują orzeczenie lekarskie wraz z posiadaną dokumentacją państwowemu terenowemu inspektorowi sanitarnemu. Na podstawie orzeczenia oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 10 ust. 1). Za dokumenty niezbędne do ustalenia wystąpienia związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą a narażeniem pracownika na działanie występującego w środowisku pracy czynnika szkodliwego dla zdrowia, rozporządzenie uznaje dochodzenie epidemiologiczne, informacje o zagrożeniach zawodowych, dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentację lekarską (§ 7 ust. 4). Zgromadzone w tym trybie materiały oceniane są zgodnie zasadami postępowania administracyjnego. Jak podniósł Sąd I instancji, w rozpatrywanej sprawie organy inspekcji sanitarnej otrzymały zgłoszenie podejrzenia u skarżącego choroby zawodowej określonej w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, tj. uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Sprawa była trzykrotnie przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. W trzecim z wyroków - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2006 r. II SA/Rz 75/05, Sąd uchylając decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wskazał na zasadę związania oceną prawną ustanowioną przepisem art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z nią - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wiąże sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądowym może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub przepisów prawa, jeżeli nastąpiła ona po wydaniu wyroku. Naruszenie zasady związania oceną prawną przez organ administracji stanowi, podług jednolitych poglądów judykatury, wadę decyzji skutkującą uchyleniem decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Uzasadniając uchylenie decyzji Sąd stwierdził, że organ nie wykonał zaleceń Sądu, a w kwestii lokalizacji niedosłuchu powinien wypowiedzieć się WOMP lub inna uprawniona do rozpoznawania chorób zawodowych jednostka medyczna a nie inspektor sanitarny. Nadto - organ nie dokonał szczegółowej analizy narażenia skarżącego na hałas. Sąd zalecił, by w ponownym postępowaniu organ zwrócił się do WOMP o ustalenie lokalizacji niedosłuchu, w szczególności wyjaśnienie - czy ma ona charakter ślimakowy czy pozaślimakowy. W wypadku stwierdzenia lokalizacji ślimakowej, opinia jednostki medycznej powinna wskazać przyczyny, dla których stwierdzony u skarżącego niedosłuch nie odpowiada skutkom biologicznym hałasu. Mając powyższe na uwadze, oceniając zaskarżoną decyzję w obecnym postępowaniu Sąd I instancji wskazał, że skoncentrował się przede wszystkim na ocenie, czy organ zastosował się do wskazówek Sądu zawartych w wyroku z 11 stycznia 2006 r. Realizując je - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do WOMP w Rzeszowie o ustalenie lokalizacji niedosłuchu u skarżącego. WOMP po przeprowadzeniu kompleksowego badania słuchu w Pracowni Audiometrycznej Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego, na które złożyły się: badanie słuchu progowe tonalne, próby nadprożowe, impedancja akustyczna, tympanogram i odruch z mięśnia strzemiączkowego oraz fotoemisja akustyczna DPOAE, powiadomił Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, że stwierdzony niedosłuch obustronny ma charakter odbiorczy o lokalizacji mieszanej pozaślimakowej i ślimakowej. Ostateczne stanowisko o braku podstaw do przyjęcia założenia, że stwierdzony ubytek słuchu ma lokalizację ślimakową, co oznacza brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, WOMP przedstawił w piśmie z dnia 18 lipca 2007 r. Jak podniósł Sąd Wojewódzki, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 7-9 rozporządzenia i o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest zatem jej lekarskie rozpoznanie przez uprawnione do tego medyczne jednostki orzecznicze. Negatywne orzeczenia lekarskie są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej i prowadzą do odmowy stwierdzenia choroby. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji, właściwość Sądu ogranicza się do badania zgodności z prawem wydanej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Analizując akta sprawy Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a organ wyczerpująco wyjaśnił okoliczności sprawy, stosując się do wytycznych sądu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2008 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. K. reprezentowany przez adwokata. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez sąd na ruszeń przepisów postępowania popełnionych przy wydawaniu decyzji przez organ administracji: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że ubytek słuchu skarżącego nie stanowi choroby zawodowej, gdyż nie jest spowodowany hałasem, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) poprzez wprowadzenie niewynikających z przepisów warunków stwierdzenia choroby zawodowej, poprzez stwierdzenie niewystąpienia u skarżącego choroby zawodowej, gdy w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została wywołana narażeniem zawodowym, a decyzję organ administracji wydał na podstawie bezkrytycznej oceny twierdzeń jednostki orzeczniczej; 2) art. 153 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do własnej oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania, wyrażonych w wyrokach z 9 lipca 2003 r. i 11 stycznia 2006 r.; 3) art. 151 P.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. Wniesiono o uchylenie wskazanego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest błędny, gdyż prowadzi do zaakceptowania naruszenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie: 1) § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.; dalej "rozporządzenie") poprzez wprowadzenie niewynikających z przepisów warunków stwierdzenia choroby zawodowej, 2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 poprzez brak własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezkrytyczne przyjęcie za słuszne twierdzeń jednostki orzeczniczej - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie, 3) art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie poleceń sądu zawartych w wyroku z 9 lipca 2003 r. i 11 stycznia 2006 r. Jak podkreślił autor skargi kasacyjnej, sprawa prowadzona jest na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), którego § 1 ust. 1 brzmi: "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". W uzasadnieniu swojej decyzji z [...] sierpnia 2007 r. PWIS w Rzeszowie twierdzi, że z definicji tej wynikają trzy przesłanki (...) "stwierdzić trzeba, że pracownik wykonywał pracę w narażeniu nad czynnik szkodliwy, który mógł być czynnikiem sprawczym zgłoszonego podejrzenia schorzenia, występuje u niego schorzenie zgodne, z wykazem chorób zawodowych odpowiadające skutkom zdrowotnym narażenia zawodowego, wreszcie jednostki medyczne wydać muszą pozytywne orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej stwierdzając zależność miedzy objawami choroby, a narażeniem zawodowym" (...). Podobnie - jak zauważa autor skargi kasacyjnej - jest na stronie 5, akapit 1, gdzie inspektor wojewódzki twierdzi, że pozytywna opinia biegłych to przesłanka stwierdzenia choroby zawodowej. Już w skardze do WSA skarżący podważał istnienie takiego warunku. Z żadnego bowiem przepisu tego aktu prawnego nie wynika warunek trzeci. W odpowiedzi na skargę PWIS w Rzeszowie próbuje wybrnąć z tego twierdząc, że nie jest to dodatkowy warunek, a jedynie proceduralne przełożenie definicji choroby zawodowej (§ 1 ust. 1 rozporządzenia) na regułę rozpoznawania chorób zawodowych przez jednostki medyczne (§ 7). Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu skargi wyraźnie, ale najwyraźniej nie uznał go za słuszny, skoro na przedostatniej i ostatniej stronie uzasadnienia wyroku przytoczył twierdzenia o wiążącym dla organów inspekcji sanitarnej charakterze orzeczenia lekarskiego. Zgodnie ze wskazaniem Sądu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie próbował ustalić, czy ubytek słuchu odpowiada biologicznym skutkom narażenia na hałas. Odpowiedź uzyskał w dniu [...] stycznia 2007 r. od Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Rzeszowie, że ubytek ten ma lokalizację ślimakową i pozaślimakową. Można by więc przypuszczać, że ubytek co najmniej częściowo jest skutkiem narażenia na hałas. Odpowiedź tą PWIS w Rzeszowie uznał najwyraźniej za niepełną, bo poprosił WOMP o uzupełnienie. WOMP w piśmie z [...] lipca 2007 r., znak [...], rozszerzył uzasadnienie swojego stanowiska (pismo to skarżący otrzymał dopiero 2 października 2007 r., gdy poprosił o jego kopię przy okazji składania skargi na decyzję z [...] sierpnia 2007 r.). W piśmie tym znajdują się twierdzenia niemające oparcia w faktach. Jak zauważa pełnomocnik skarżącego, w orzecznictwie od dawna konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż choroba pracownika jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą a warunkami narażającymi na jej powstanie. W tej sprawie praktycznie jednak ciężar dowodu przerzucono na skarżącego. Wszystkie braki w materiale, uzupełnione przypuszczeniami, które nie mają oparcia w faktach, uzasadniły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. PWIS w Rzeszowie takie orzeczenie ośrodka uznał za prawidłowe (naruszając art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie tych nieprawidłowości nie dostrzegł (naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 153 P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, powtarzając w uzasadnieniu argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej ostatecznej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną w § 2 art. 183 § 2 P.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Przystępując do oceny złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej w postaci utraty słuchu u A. K.. Skargę kasacyjną złożoną od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę A. K. oparto na zarzucie określonym w art. 174 ust. 2 P.p.s.a. podnosząc naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu zgłoszonego w pkt 1 o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów postępowania przez organy przy wydawaniu decyzji a to: art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie, iż ubytek słuchu skarżącego K. nie stanowi choroby zawodowej i nie jest spowodowany hałasem. Wymaga podkreślenia, iż przedmiotowa sprawa dotycząca ustalenia choroby zawodowej u skarżącego toczyła się od 1996 r. Po pobycie skarżącego w szpitalu, gdzie w karcie informacyjnej leczenia rozpoznano "nagłą głuchotę ucha prawego z ustaleniem jednoznacznym lokalizacji pozaślimakowej uszkodzenia słuchu". Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy uzupełniając opinię swą w myśl zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 9 lipca 2003 r.) stwierdził, iż uraz słuchu ustalony u skarżącego K. nie jest charakterystyczny dla przewlekłego urazu akustycznego co uzasadnia ocenę etiologii pozazawodowej uszkodzenia słuchu. Sprawa ta była kontrolowana trzykrotnie przez Sąd Administracyjny, który po ostatnim uchyleniu zaskarżonej decyzji odwoławczej wskazał okoliczności wymagające dodatkowego wyjaśnienia, przeprowadzenia uzupełniających badań przez uprawnione placówki medyczne dla ustalenia i oceny jednoznacznej, czy u skarżącego stwierdza się powstanie ubytku słuchu o etiologii hałasu w warunkach pracy zawodowej. Takie zalecenia wynikają z treści i uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2006 r. Po tym wyroku przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na żądanie organu wykonano kompleksowe badanie słuchu u skarżącego w placówce medycznej w Pracowni Audiometrycznej Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Rzeszowie. Badania obejmowały: badanie słuchu progowe tonalne, próby nadprogowe, impedancja akustyczna, tympanogram i odruch z mięśnia strzemiączkowego oraz badanie określane jako otoemisja akustyczna DPOAD. W wyniku ww. badań, stwierdzono, że niedosłuch obustronny występujący u badanego ma charakter odbiorczy o lokalizacji mieszanej pozaślimakowej i ślimakowej. Takie uszkodzenie słuchu powstało zarówno z przyczyn pozazawodowych ale także częściowo może być skutkiem działania hałasu. Na wyraźne żądanie organu Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie skierowane do placówki medycznej zgodnie z zaleceniem Sądu (k. 301 akt) Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Rzeszowie (k. 305 akt) wyjaśnił, że pozaślimakowa lokalizacja niedosłuchu stwierdzona u badanego A. K. w szpitalu w 1993 r. wyklucza całkowicie hałas jako przyczynę stwierdzonego wówczas niedosłuchu. Zaś ustalenia w 2006 r. na podstawie dokładnej diagnostyki audiologicznej ubytku słuchu typu odbiorczego o mieszanej lokalizacji pozaślimakowej i ślimakowej mogły być spowodowane w ciągu ostatnich 10 lat czynnikami zewnętrznymi jak i wewnątrzustrojowymi (chorobami somatycznymi). W ocenie tej placówki badawczej medycznej wyników tych badań nie można odnieść do stanu słuchu z 1996 r., tj. wszczęcia postępowania. W ostatecznych wnioskach ta placówka medyczna uznała brak podstaw do przyjęcia, że stwierdzony w 1996 r. ubytek słuchu ma lokalizację ślimakową co jest zasadniczą przesłanką do uznania choroby zawodowej narządu słuchu u skarżącego. Powyższe badania i wyjaśnienia placówki medycznej stanowiły podstawę orzekania organu, tj. Inspektora Sanitarnego "o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u A. K.". Zważywszy na fakt, iż wszystkie orzekające w sprawie placówki medyczne pierwszego stopnia jak i placówki odwoławcze badające skarżącego jak i dodatkowo wydający opinię Instytut Naukowy im. Nafera w Łodzi, zgodnie wykluczały powstanie niedosłuchu u skarżącego z powodu działania hałasu w środowisku pracy - nie można podzielić zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opisanego w skardze kasacyjnej zarzutu z pkt 1. Organ orzekający w sprawie w świetle powyższych okoliczności zasadnie uznał, iż placówki te w sposób wyczerpujący wyjaśniły i uzasadniły swoje stanowisko wykluczające stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego. Także Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji po analizie zebranego materiału dowodowego miał podstawy do uznania, iż zostały wykonane wszystkie zalecenia Sądu, zawarte w ostatnim wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji pominął w swej ocenie naruszenie przez organy administracji art. 7, 77 i 80 k.p.a. Jak zaznaczył zasadnie Sąd pierwszej instancji, tryb postępowania diagnostyczno-orzeczniczego regulują przepisy rozporządzenia mającego zastosowanie do niniejszej sprawy, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) i wskazują podmioty orzecznicze uprawnione do rozpoznawania choroby zawodowej (§ 7-9). Na podstawie orzeczenia medycznego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję w przedmiocie choroby zawodowej (§ 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Należy podzielić twierdzenie Sądu I instancji, iż utrwalone jest stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmującego związanie organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym przez uprawnione podmioty medyczne i o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej przez te organy prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby (vide wyrok NSA z dnia 24 marca 2000 r. I SA 2334/99, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r. I SA 664/00, wyrok z dnia 11 grudnia 2001 r. I SA 746/99. Dodać także trzeba o utrwalonym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjmuje, że bez orzeczenia lekarskiego bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby zawodowej. W niniejszej sprawie niesporne są okoliczności, iż w okresie zatrudnienia zarówno w Przedsiębiorstwie [...] jak i w Przedsiębiorstwie Budowlano-Remontowym "[...]"[...] Sp. z o.o. A. K. narażony był na hałas. Mimo to przeprowadzone badania w żadnej placówce medycznej wg oceny specjalistów nie dawały podstaw do stwierdzenia uszkodzenia słuchu z przyczyny działania hałasu. Ocena ta nie została podważona lecz przeciwnie podtrzymana po kontrolnych kompleksowych badaniach przeprowadzonych w 2006 r. w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym Poradni Audiometrycznej w Rzeszowie. Ostateczne stanowisko o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Rzeszowie przedstawił w piśmie z dnia 18 lipca 2007 r. - co wcześniej zostało już podniesione. W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu, iż został naruszony przepis art. 153 P.p.s.a., uznając, iż zalecenia ostatniego wyroku zostały przeprowadzone przez organy, zaś orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podtrzymujące decyzję organu pierwszej instancji - oparte zostało na wiążącym orzeczeniu medycznym Woj.Ośr.Med.Pracy, któremu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przypisał cech dowolności wobec przeprowadzenia szerokich badań specjalistycznych. Oddalenie skargi w tych warunkach należało uznać za zasadne i nie naruszające przepisu art. 151 P.p.s.a. W podsumowaniu powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej wobec bezpodstawności jej zarzutów. Z mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.