I SA/Lu 319/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Asesor sądowy Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 maja 2022 r. nr SKO.II.41/467/PP/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 11 lutego 2022 r. znak F.P.3111.10.2021; II. przyznaje doradcy podatkowemu K. S. kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy), w tym podatek od towarów i usług, z tytułu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej: "SKO") utrzymało w mocy wydane wobec J. K. postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2022 r., znak F.P.3111.10.2021 odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie zaległości w podatku rolnym za lata 2016-2019. Jak wynika z jego uzasadnienia, wnioskiem z dnia 20 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się o umorzenie zaległości w podatku rolnym za lata 2016-2021 stwierdzając, że uzasadnienie jest takie samo, jak w poprzednim wniosku. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie zaległości w podatku rolnym za lata 2016-2019. Uzasadnił je tym, że skarżący uprzednio, tj. 10 grudnia 2019 r. złożył wniosek o umorzenie zaległości w podatku rolnym za lata 2016-2019. Po rozpatrzeniu tego podania, w dniu 16 czerwca 2020 r. wydana została decyzja, odmawiająca umorzenia zaległości w podatku rolnym za wnioskowane lata. SKO decyzją z dnia 13 listopada 2020 r., znak SKO.II.41/793/PP/2020 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 20/21 ją oddalił. Na dzień wydawania postanowienia sprawa ze skargi kasacyjnej skarżącego przed NSA była w toku. Wydając postanowienie z dnia 11 lutego 2022 r., odmawiające wszczęcia postępowania organ I instancji powołał się na art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Uznał, że kwestia umorzenia zaległości w podatku rolnym za lata 2016-2019 została już rozstrzygnięta, co uniemożliwia jego ponowne wszczęcie w tym samym przedmiocie. W zażaleniu skarżący zarzucił brak zaufania do Wójta Gminy oraz sprzeczność jego działania z uzasadnieniem wyroku WSA z 2021 r. Stwierdził, że WSA w wyroku dał prawo do złożenia kolejnego wniosku o umorzenie. SKO zważyło, że zgodnie z art. 165 §1 Ordynacji podatkowej postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast stosownie do art. 165a § 1 tej ustawy, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. SKO argumentowało, że zawarty w tej regulacji. zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis bądź przepisy prawa, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Chodzi zatem o takie sytuacje, gdy w sprawie toczy się już postępowanie podatkowe, zapadła już decyzja ostateczna lub nieostateczna, w przepisach ustaw podatkowych nie istnieje podstawa do rozpatrzenia tej treści żądania w trybie postępowania podatkowego. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależniona od uznania organu. W sytuacji stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania zgodnie z art. 165a Ordynacji podatkowej. W ocenie SKO, skoro w sprawie umorzenia zaległości w podatku rolnym za lata 2016-2019 toczy się podatkowe postępowanie sądowoadministracyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi z dnia 7 października 2021 r. zarejestrowanej pod sygnaturą III FSK 5050/21, zaś ani we wniosku, ani w zażaleniu skarżący nie wskazał na zmianę stanu faktycznego lub nowe dowody, za to wprost stwierdził, że "uzasadnienie jest takie same jak w poprzednim wniosku", należało orzec jak w sentencji zaskarżonego postanowienia. W skardze do Sądu skarżący wskazał, ze organy obu instancji pominęły znaną im z poprzedniego postępowania okoliczność, jaką jest jego niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, potwierdzona przez komisję KRUS w Chełmie. Jak wywodził, sprawa jest o tyle dziwna, że to SKO w Chełmie podjęło decyzję o szukaniu "kwitów", mających określać jego niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. "Kolegium chodziło o możliwość wymordowania 17 sztuk bydła. Temu barbarzyńskiemu postępowaniu nawet WSA w Lublinie nie mógł się przeciwstawić". Skarżący wyjaśnił, że "po paraliżu nie może zmęczyć mięśni, a praca w gospodarstwie rolnym jest dla niego samobójstwem, co SKO tylko to popiera". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 19 września 2022 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wskazał na wątpliwości dotyczące tego, czy procedowane i zakończone postępowanie w sprawie umorzenia zaległości podatkowych w podatku rolnym za lata 2016-2019 jest tożsame z wnioskiem strony. Argumentował, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia w oparciu o tezę, że nie zaszły istotne nowe okoliczności, które nie były przedmiotem poprzedniego postępowania, zaś w niniejszym nie przeprowadziły żadnych dowodów, chociażby z przesłuchania skarżącego. Organ z góry przyjął, że nie zaszły nowe okoliczności mające istotny wpływ na wydaną decyzję. Pełnomocnik podniósł, ze skarżący jest osobą w podeszłym wieku, z orzeczoną niepełnosprawnością, na co posiada stosowne orzeczenie stwierdzające jego trwałą i całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Jest osobą częściowo sparaliżowaną, mającą problemy z samodzielną egzystencją. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że z mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Nie jest przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd orzeka w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) rozumianej jako sprawa, będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w ramach której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodna określonego stosunku administracyjnoprawnego. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych motywów niż w niej wskazane. Przede wszystkim w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że postępowanie podatkowe, stosownie do art. 165 § 1 Ordynacji podatkowej, może być wszczęte zarówno na wniosek strony (zasada skargowości), jak też z urzędu (zasada oficjalności). Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. To bowiem przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Takim przepisem w tej sprawie jest art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Z powyższej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie odroczenia, rozłożenia na raty bądź umorzenia należności podatkowych jest postępowaniem wszczynanym na wniosek podatnika. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a (art. 165 § 3 Ordynacji podatkowej). W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony w ogóle nie jest wydawane postanowienie o wszczęciu postępowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II FSK 1489/14 oraz z dnia 1 czerwca 2012 r., II FSK 2420/10, CBOSA). Także w literaturze uznaje się, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony ustawa nie przewiduje konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu. Żądanie wszczęcia postępowania nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania, lecz żądaniem rozstrzygnięcia określonej sprawy z zakresu materialnego prawa podatkowego. Postępowanie uruchamia samo żądanie, a jego dalszy byt jest zależny od treści prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., I SAB/Łd 10/02, Z. Zgierski, Wszczęcie postępowania podatkowego..., s. 155). Należy zatem przyjąć, że samo doręczenie żądania wywołuje automatyczny skutek w postaci wszczęcia postępowania, a więc podmiotem wszczynającym jest strona. Organ podatkowy, o ile nie wystąpią przesłanki określone w art. 165a Ordynacji podatkowej, nie może ani odmówić wszczęcia postępowania ani zaniechać jego przeprowadzenia po otrzymaniu żądania. W konsekwencji, skoro w sprawach wszczynanych wnioskiem strony nie wydaje się postanowienia o wszczęciu postępowania (postępowanie wszczyna wniosek), to nie ma tym samym podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Już tylko z tego powodu rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 20 grudnia 2021 r. o udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległości w podatku rolnym za lata 2016-2019 należało uznać za wadliwe. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że poza sporem pozostaje, że kwestia zaległości w podatku rolnym za lata 2016-2019 była przedmiotem procedowania zarówno przez organy, jak i sądy obu instancji, przy czym z urzędu trzeba zauważyć, że skarga kasacyjna od wyroku w sprawie I SA/Lu 20/21 już po wydaniu zaskarżonego postanowienia została oddalona (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2022 r., III FSK 5050/21, CBOSA). Negatywną przesłanką do wszczęcia postępowania podatkowego – "inną przyczyną", o jakiej mowa w przepisie art. .165a § 1 Ordynacji podatkowej – jest wcześniejsze wydanie przez właściwy organ podatkowy decyzji w danej sprawie funkcjonującej w obrocie prawnym, np. decyzji ostatecznej ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Taka konkluzja wynika z treści art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wystąpienie tej przesłanki (res iudicata) stanowi zatem przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania podatkowego w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II FSK 1657/14, CBOSA). Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest jednak to, że sprawy w przedmiocie ulg w spłacie zaległości podatkowych nie korzystają z tzw. powagi rzeczy osądzonej w takim znaczeniu, że nie stoją na przeszkodzie do wszczęcia kolejnego postępowania o umorzenie zaległości lub zastosowanie innej ulgi w spłacie zaległości. Jeśli więc podatnik uzna, że istnieją inne jeszcze okoliczności przemawiające za udzielaniem ulgi niż te, które były uwzględniane w zakończonym postępowaniu, bądź zmianie ulegnie stan faktyczny w stosunku do tego, na którym oparto poprzednią decyzję, może ponownie złożyć wniosek o zastosowanie ulgi w spłacie zaległości. Takimi okolicznościami mogą być przede wszystkim: zmiana sytuacji finansowej i majątkowej, zmiana sytuacji rodzinnej, pogorszenie stanu zdrowia. Jednocześnie podatnik musi mieć na uwadze, że przyznanie ulgi następuje jedynie na jego wniosek i tylko w granicach tego wniosku. W niniejszej sprawie wniosek o umorzenie skarżący złożył w dniu 20 grudnia 2021 r. Poprzedni wniosek nosił datę 10 grudnia 2019 r. Pomiędzy nimi zatem upłynęły dwa lata. Doświadczenie życiowe uczy, że jest to dość długi okres czasu, w którym mogą zaistnieć różne okoliczności. Jakkolwiek skarżący we wniosku z dnia 20 grudnia 2021 r. wprost stwierdził, że "uzasadnienie jest takie same jak w poprzednim wniosku", to jednak nie było to oświadczenie, które było dla organu podatkowego wiążące. Niewątpliwie nowy wniosek wszczął kolejne postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości w podatku rolnym za lata 2016-2019. Na marginesie już należy odnotować, że osoba skarżącego jest organom znana (również i Sądowi – w wyniku rozpoznawanych skarg). Podnoszona przez niego argumentacja, jak i używane sformułowania (wyżej przytoczone) świadczą o jego delikatnie mówiąc wysokiej nieporadności, co także powinny mieć na uwadze organy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji będzie zobligowany do przeprowadzenia postepowania dowodowego w ramach wniosku skarżącego, o którym była mowa na wstępie. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 sierpnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1687).