II SA/Ke 356/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komisji Stypendialnej [...] z dnia [...]/ UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] (zwanego dalej Uniwersytetem) utrzymała w mocy decyzję Komisji Stypendialnej Uniwersytetu z dnia [...] o nieprzyznaniu stypendium rektora dla A. B. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 października 2019 r. A. B. (dalej strona), będący studentem I roku studiów niestacjonarnych drugiego stopnia praktyczny na kierunku [...] Uniwersytetu, złożył, wraz z kompletem dokumentów, wniosek o przyznanie stypendium rektora. Decyzją z dnia [...] organ I instancji nie przyznał stronie stypendium rektora z powodu przekroczenia okresu przysługiwania prawa do świadczeń – wobec studiowania w latach akademickich: 1996/1997, 2013/2014, 2015/2016, 2016/2017, 2017/2018, 2018/2019, co łącznie daje 6 lat. W podstawie prawnej powołano art. 86 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 i ust. 3, art. 91, art. 92, art. 93 oraz art. 95 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1668 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przepisy § 3 ust. 1 pkt 4, § 9, § 10 ust. 5, 6 i 9, § 18 ust. 1 pkt 3, § 19, § 24, § 25 regulaminu świadczeń dla studentów oraz § 11 Statutu Uniwersytetu. W złożonym odwołaniu strona wskazała, że zakwestionowana decyzja jest niezgodna z oficjalną interpretacją Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zgodnie z którą: "Świadczenia przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat, oznacza to łączny okres (nieprzekraczający 6 lat kalendarzowych, tj. 72 miesięcy, w którym danej osobie przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenia w ramach studiów - niezależnie od ich rodzaju i długości trwania, jak też uczelni, na których są odbywane. Tym samym dla biegu tego okresu nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenia oraz czy je pobiera (...)". A. B. powołał się również na informacje zamieszczone na stronach internetowych innych uczelni, m.in. Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, gdzie znajduje się informacja, że o świadczenia z Funduszu Stypendialnego może ubiegać się każdy student nieposiadający tytułu magistra lub równorzędnego, jeśli łączny okres jego studiowania na wszystkich uczelniach nie przekroczył 72 miesięcy. Zdaniem skarżącego, z przedstawionych dodatkowych dokumentów wynika, że studiował łącznie przez okres 56 miesięcy, zatem do 72 miesięcy brakuje mu 16 miesięcy. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, powołał się na art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy i wskazał, że A. B. studiował w roku akademickim 1996/1997 na kierunku [...], w roku akademickim 2013/2014 na kierunku [...], w latach akademickich 2015/2016 - 2018/2019 na kierunku [...]. Tym samym, ze złożonych przez stronę wraz z wnioskiem dokumentów wynika przekroczenie łącznego okresu 6 lat, w którym przysługiwało prawo do ubiegania się o stypendium rektora. Termin ten jest niezależny od rodzaju i długości trwania studiów, jak też uczelni, na których są odbywane. Zdaniem organu dla biegu tego terminu nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenia oraz czy je pobiera. Okres 6-letni przysługiwania świadczeń rozpoczyna się bowiem w momencie podjęcia studiów i nabycia praw studenta po raz pierwszy na pierwszym kierunku studiów, co następuje z chwilą złożenia ślubowania. Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, że interpretacja Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie stanowi podstawy prawnej, dlatego też nie można się na niej opierać wydając decyzję administracyjną. Natomiast właściwe podstawy prawne, jakimi są ww. ustawa oraz regulamin świadczeń dla studentów wskazują, że świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, w tym stypendium rektora, przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. W żadnym z tych aktów nie znajduje się przepis wskazujący na sposób liczenia okresu 6 lat studiowania w miesiącach, tj. 72 miesiącach. Ponadto stypendium jest przyznawane na semestr lub na rok akademicki i wypłacane co miesiąc przez okres do 10 miesięcy, a gdy kształcenie trwa semestr – przez okres do 5 miesięcy. Ustawodawca nie przewiduje bowiem przyznawania stypendium na miesiąc, lecz na semestr lub rok akademicki, zaś rok akademicki trwa od dnia 1 października do 30 września następnego roku – dlatego też nie ma pokrycia z rokiem kalendarzowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie: - art. 6, 7 i 7a K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie interpretacji prawa związanej z obliczaniem okresu studiowania, w szczególności dokonania rozstrzygnięcia wątpliwej sytuacji na jego niekorzyść; - art. 75 § 1, 77 i 80 K.p.a. poprzez pomięcie w rozstrzygnięciu okoliczności faktycznych udowodnionych dokumentami oraz wykładnią interpretacyjną zapisów ustawy, jakiej dokonał organ nadzoru nad uczelniami (Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego); - art. 107 § ust. 4 K.p.a. poprzez powołanie podstawy prawej niebędącej w istocie rozstrzygnięciem dotyczącym zagadnienia prawnego powołanego w złożonym uprzednio odwołaniu; - art. 86 ust. 1-4 w związku z art. 64, 65 i 66 ustawy poprzez niewłaściwe wyliczenie okresu studiowania skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na kierunku fizyka na Uniwersytecie [...] został skreślony z listy studentów przed końcem pierwszego semestru I roku (w dacie 10 marca 1997 r.), a w dniu 4 marca 2013 r. został skreślony z listy studentów przed końcem pierwszego semestru I roku na kierunku [...]. Natomiast w 2015 r. rozpoczął studia na [...], gdzie po odbyciu 7 semestrów uzyskał tytuł licencjacki. Tym samym okres studiowania wyniósł 56 miesięcy, a zatem do wymiaru 72 miesięcy uzasadniających odmowę, w chwili składania wniosku brakowało 16 miesięcy. Obecnie skarżący jest studentem studiów II stopnia na kierunku [...], a składając wniosek o stypendium był przekonany, że system przeliczeń zastosowany przez Komisję Stypendialną jest odbiciem zastosowania przepisów ustawy, tymczasem dokonana – rozszerzająca – interpretacja i zastosowanie art. 64, 65 i 66 ustawy do obliczania okresu studiów są niezgodne z powszechnie przyjętym nakazem interpretacyjnym wynikającym z określenia ram "okresu studiowania" przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Takie rozumowanie jest zarazem rażącym naruszeniem art. 64, 65, 66 ustawy, gdyż semestry są w odniesieniu do określonych studiów podzielone - dzięki czemu łatwiej jest określić moment, w którym decyzja o skreśleniu studenta z listy warunkuje utratę uprawnień z tej ustawy wynikających. Jest to moment, w którym przyjąć należy zakończenie przez studenta studiów za definitywne. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wskazania, na jakiej podstawie prawnej wywnioskowano, że nie jest osobą uprawnioną do otrzymania stypendium rektora – z wyraźnym uzupełnieniem okresu studiowania warunkującego wykorzystanie okresu uwzględnionego w ustawie i ww. rozporządzeniu W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Sz 312/18, wydany na gruncie art. 184 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183) podkreślił, że rolą przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy jest ograniczenie możliwości pobierania świadczeń pomocy materialnej tzw. "wiecznym studentom". Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i złożył dokumenty potwierdzające skład Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu oraz ww. regulamin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma interpretacja przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 (w tym m.in. stypendium rektora) przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Zdaniem organów obu instancji skarżący ubiegając się o stypendium rektora przekroczył ten okres, studiował bowiem w latach akademickich [...] co łącznie daje 6 lat. O zaistnieniu powyższej negatywnej przesłanki decyduje przy tym zdaniem organów wyłącznie okres studiowania liczony w latach i to niezależnie od tego czy student występował o świadczenia oraz czy je pobierał. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Organy przyjęły bowiem, że pojęcie "przysługiwania świadczenia" jest pojęciem tożsamym z pojęciem "przysługiwania statusu studenta". Tymczasem takie rozumienie tego pojęcia nie wynika z treści cytowanego przepisu. Przede wszystkim należy zauważyć, że aktualnie obowiązujący przepis art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy ma inne brzmienie niż art. 184 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.), w którym to przepisie – zgodnie z jego brzmieniem – stwierdzenie "jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat" należało odnosić także do kontynuacji studiów. Z obecnie obowiązującego art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że świadczenia tam wymienione "przysługują (...) nie dłużej niż przez okres 6 lat". Jak podniósł WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Go 155/20, powołując się na stanowisko K. Leweckiego wyrażone w artykule "Wykładnia nowego ograniczenia w przyznawaniu stypendiów dla studentów" (Doradztwo Podatkowe - Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych 2020/1/57-62; podobnie m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 września 2020 r., sygn. II SA/Łd 109/20, WSA w Olsztynie z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ol 107/20), które także Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że pojęcie "przysługuje", wobec braku definicji ustawowej, należy odczytywać zgodnie z jego rozumieniem w języku potocznym i odnosić do świadczeń, które zostały przyznane po spełnieniu wszystkich kryteriów. W związku z tym nie można podzielić poglądu, że dla biegu okresu w którym można otrzymać stypendium nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenia oraz czy je pobiera. Po pierwsze zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy student może jedynie ubiegać się o przyznanie stypendium, ponieważ sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia do uzyskania danego stypendium. Oznacza to, że aby świadczenie przysługiwało, muszą zostać spełnione co najmniej trzy warunki: 1) ubiegający się musi mieć status studenta; 2) ubiegający się musi wyrazić wolę ubiegania się o pomoc; 3) ubiegający się musi spełnić dodatkowe warunki przewidziane dla danej kategorii pomocy finansowej. Powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie także w treści uzasadnienia projektu ustawy, w którym w odniesieniu do regulacji dotyczących pomocy materialnej dla studentów wskazano, że "realizując cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat". A zatem to pobieranie stypendium nie może trwać dłużej niż 6 lat. Jak wynika z powyższego, prawidłowe odkodowanie normy zawartej w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy możliwe jest wyłącznie przy zastosowaniu wykładni językowej. Nie ma zatem konieczności sięgania do innych metod wykładni, w tym celowościowej – jak czyni to organ w odpowiedzi na skargę wskazując, że rolą ww. przepisu jest ograniczenie możliwości pobierania świadczeń pomocy materialnej tzw. "wiecznym studentom". Odnosząc się do tej kwestii należy jedynie odnotować, że – jak słusznie zauważył WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Sz 222/20 – żadna z regulacji zawartych w art. 93 i 94 ustawy nie wiąże prawa do stypendium z nadmiernie długim okresem studiowania, który może być spowodowany nie tylko nieprzykładaniem się do nauki lecz sytuacją zdrowotną, losową czy ekonomiczną. Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy stypendia są przyznawane na semestr albo na rok akademicki i wypłacane co miesiąc przez okres do 10 miesięcy w roku. Rok akademicki trwa pięć szóstych roku kalendarzowego, a zatem student nie ma prawa do otrzymania żadnych świadczeń przez jedną szóstą roku. W konsekwencji nie można uznać, że prawo do świadczeń przysługuje mu przez cały rok kalendarzowy. W każdym roku maksymalny upływ okresu to 10 miesięcy. Ustawodawca nie posłużył się tu pojęciem roku akademickiego, co należy uznać za zabieg świadomy (por. powołany wyżej wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Go 155/20). Z powyższych wywodów wynika, że organy orzekające w sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy, co z kolei nie pozostało bez wpływu na naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.) wobec niedokonania ustaleń dotyczących okresów pobierania przez skarżącego świadczeń istotnych dla ustalenia przysługiwania prawa do stypendium rektora. Do 6-letniego okresu, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, niezasadnie zaliczono choćby okresy, w których skarżący w ogóle nie posiadał statusu studenta (wobec skreślenia z listy studentów, co – jak sam podnosi – miało miejsce dwukrotnie). Wobec powyższego sąd uznał, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy przez błędną jego wykładnię, a także przepisów prawa procesowego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Takie same wady zawiera decyzja organu I instancji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację.