II GW 20/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Warmińsko-Mazurskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w przedmiocie wydania zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 22 maja 2020 r., Wojewoda Warmińsko–Mazurski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania I. Sp. z o.o. od decyzji Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2020 r., w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., w sprawie zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. W motywach wniosku wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego orzekł o wydaniu zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem do Rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia przez I. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., wykreślono z Rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia spółkę I.. W dniu 25 października 2019 r., spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zakazu prowadzenia działalności i wykreślenia z Rejestru. W efekcie wznowionego postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. W dniu 28 lutego 2020 r. spółka I. wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 23 kwietnia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, przekazało Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu zgodnie z właściwością odwołanie wraz z aktami sprawy. SKO uznało bowiem, że zakaz prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia nie dotyczy wpisu do rejestru agencji zatrudnienia, w związku z czym, w takiej sytuacji organem wyższego stopnia jest wojewoda, stosowanie do art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). W ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Zdaniem organu z art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia wynika jednoznacznie, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w tych postępowaniach, w których organem właściwym jest starosta. Organ podkreślił, że ustawa zawiera szereg wskazań, zgodnie z którymi, w zależności od zakresu prowadzonych spraw, rozpatrywanych w drodze decyzji administracyjnej, rolę organu wyższego stopnia pełnią organy inne niż wojewoda - minister właściwy do spraw pracy, organem wyższego stopnia jest w sprawach dotyczących zezwoleń na pracę oraz oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi (art. 5a) oraz zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw (art. 8 ust. 1 pkt 8), natomiast samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach dotyczących wpisu do rejestru agencji (art. 18n ust 3). Organ wskazał ponadto, że prowadzenie agencji zatrudnienia ma charakter działalności regulowanej, podlegającej wpisowi do rejestru, o którym mowa art. 18 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Prowadzenie rejestru leży w gestii marszałka i obejmuje prowadzenie związanych z rejestrem postępowań administracyjnych, tj. wpisów, wykreśleń oraz dokonywanie zmian we wpisach, natomiast zgodnie z art. 18n ust. 3 ustawy, w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących wpisu do rejestru agencji zatrudnienia organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wojewoda podkreślił również, że wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez podmiot działalności, zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 3 jest podstawą do wykreślenia podmiotu z rejestru. Tym samym wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru jest jednym z etapów prowadzących do wykreślenia agencji zatrudnienia z tego wpisu. Niezasadnym jest wobec tego, zdaniem Wojewody, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "sprawa dotycząca zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia nie dotyczy wpisu do rejestru agencji zatrudnienia". W ocenie Wojewody literalne brzmienie art. 18n ust. 3 ustawy wskazuje, że SKO jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wpisu do rejestru agencji zatrudnienia, w tym również wykreśleń oraz zmian we wpisach (art. 18g ust. 2). Zmiany wprowadzone w 2018 r., tj. dodanie procedury dotyczącej zakazu prowadzenia działalności nie pociągnęły za sobą uzupełnienia katalogu spraw rozpatrywanych przez SKO. Nie oznacza to jednak, że sprawy z zakresu zakazu prowadzenia działalności objętej rejestrem agencji zatrudnienia nie dotyczą wpisu do rejestru agencji zatrudniania, jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem Wojewody są z nim bezpośrednio i nierozerwalnie związane. Końcowo Wojewoda stwierdził, że organ odwoławczy jest właściwy do rozpatrzenia odwołania w każdej sprawie, w której jest organem administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wskazanie w ustawie innego organu musi być wyraźne, a nie dorozumiane, wymagające stosowania skomplikowanych metod wykładni. W ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w przedmiotowej kwestii nie ma przepisu szczególnego wskazującego wojewodę jako organ odwoławczy, ustawowe domniemanie przemawia więc za właściwością kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, w odpowiedzi wniosło o wskazanie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania I. Sp. z o. o. z siedzibą w M. od decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że z art. 18n ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących wpisu do rejestru agencji zatrudnienia organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wpisem do rejestru jest również wykreślenie albo zmiana wpisu (art. 18g ust. 2 ustawy). Sprawa dotycząca zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem do Rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia nie dotyczy wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. W takiej sytuacji organem wyższego stopnia jest wojewoda, stosownie do art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór kompetencyjny miedzy Wojewodą Warmińsko-Mazurskim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie sprowadza się do właściwej wykładni przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia w instytucjach rynku pracy. Zgodnie z przepisem art. 18na ust. 1 powołanej ustawy Marszałek województwa wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez podmiot działalności objętej wpisem. Natomiast do zadań Wojewody, w myśl przepisu art. 10 ust. 1 – 6 omawianej ustawy, nie należy wydawanie decyzji o zakazie wykonywania przez podmiot działalności objętej wpisem. Dlatego też nie ma sporu co do rozpoznawania tego rodzaju spraw przez organ pierwszej instancji. Spór dotyczy natomiast kwestii, jaki organ odwoławczy jest właściwy względem Marszałka województwa wydającego decyzję na podstawie art. 18na ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zdaniem SKO w Olsztynie zastosowanie w tej sprawie ma przepis art. 10 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, który stanowi, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zdań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda, co oznacza, że w tej sprawie organem odwoławczym powinien być Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Zauważyć w tym miejscu należy, że zaistniały w tej sprawie spór kompetencyjny był już przedmiotem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego, co do właściwości pomiędzy tymi samymi, jak w niniejszej sprawie, organami administracji, w tej samej kwestii dotyczącej rozpoznania odwołania w postępowaniu w przedmiocie wydania zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia (vide - postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GW 32/19). Tak jak w przywołanej sprawie o sygn. II GW 32/19, tak i w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z uwagi na błędną wykładnię powołanego wyżej przepisu art. 10 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że dotyczy to jedynie spraw, w których organem pierwszej instancji jest Starosta, a nie Marszałek województwa. Przepis ten zawiera klauzulę wyłączającą ogólną właściwość Starosty jako organu pierwszej instancji i Wojewody jako organu wyższego stopnia przez stwierdzenie, że ustawa może inaczej regulować właściwość organu orzekającego w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z tej ustawy. Skoro przepis art. 18na ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy przyznaje kompetencje do wydania przedmiotowej decyzji, to nie może mieć zastosowania pkt 1 i 2 art. 10. Jest to szczególna właściwość organu Marszałka województwa uregulowana w tej ustawie, inaczej niż właściwość ogólna z art. 10 ust. 7 i dlatego organem wyższego stopnia nie może być dla Marszałka Wojewoda. W tych warunkach mają zastosowanie zasady ogólne dotyczące właściwości organów samorządowych, wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), a mianowicie art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o SKO samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego jeśli przepisy szczególnie nie stanowią inaczej. Wprawdzie przepis art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia przewidział inną właściwość organu odwoławczego dla Starosty w sprawach wynikających z omawianej ustawy niż to wynika z zasad ogólnych k.p.a. i ustawy o SKO, ale nie dotyczy to decyzji Marszałka województwa wydawanej na podstawie art. 18na ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż to zadanie zostało wyłączone spod właściwości Starosty i przekazane Marszałkowi jako organowi właściwemu na podstawie szczególnego przepisu art. 18na ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Nie powinno być zatem sporu przy prawidłowej wykładni przepisu art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, że w tej sprawie należało zwrócić uwagę na zastrzeżenie, że ustawa nie stanowi inaczej. Niewątpliwe przyznanie kompetencji Marszałkowi województwa w niniejszej sprawie zgodnie z art. 18na ust. 1 pkt 2 należy odczytać w rozumieniu, że art. 10 ust. 7 oznacza, iż ustawa stanowi inaczej i nie mają zastosowania pkt 1 i 2 tego przepisu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął o sporze kompetencyjnym zgodnie z treścią sentencji postanowienia na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).