II OSK 829/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 92/14 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie zwrotu nadpłaty postanawia: 1. umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 2. zwrócić [...] kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 92/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Spółka) na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) w przedmiocie zwrotu nadpłaty. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z przywołanego w powyższym wyroku stanu faktycznego w dniu 30 stycznia 2009 r. [...] wpłaciła na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) kwotę 2 681 696.48 zł tytułem opłaty za brak sieci recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2006 rok wraz z odsetkami, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 r., Nr 25, poz. 202 ze zm. – "ustawa o recyklingu"). Wpłata była poprzedzona wydaniem przez GIOŚ decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., w której organ określił wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci recyklingu pojazdów na kwotę 2 151 605.48 zł. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją GIOŚ z dnia [...] maja 2009 r. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję GIOŚ z dnia [...] maja 2009 r., wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1295/09, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 14 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2376/12, w części umorzył postępowanie kasacyjne (w odniesieniu do kosztów postępowania przed sądem I instancji), w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. Jak dalej wskazano to w motywach wyroku IV SAB/Wa 92/14 ponownie rozpatrując sprawę GIOŚ decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], określił wysokość zobowiązania skarżącej Spółki z tytułu opłaty za brak sieci recyklingu pojazdów za 2006 r. na kwotę 300 681 zł (pkt 1 decyzji), jednocześnie, w decyzji tej organ określił wysokość nadpłaty należnej skarżącej Spółce na kwotę 2 307 117.48 zł (pkt 2 decyzji). Na skutek wniosku NFOŚiGW o ponowne rozpatrzenie sprawy, GIOŚ decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Na decyzję organu wydaną w II instancji skargi wnieśli Spółka oraz NFOŚiGW. Jak wynika to z dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku IV SAB/Wa 92/14, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 2738/13 stwierdził nieważność decyzji GIOŚ z dnia [...] października 2013 r. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. [...] – Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie na bezczynność GIOŚ w zakresie zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie zapłaconej opłaty za brak sieci recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2006 r. wraz z oprocentowaniem, uznając że ten organ jest kompetentny w przedmiocie zwrotu nadpłaty. We wniosku wywodziła, że kompetencję do zwrotu nadpłaty organ powinien zrealizować w terminach wskazanych w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. − Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej "uOp"). Organ nie zwracając nadpłaty pozostaje w stanie bezczynności. GIOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, ze względu na brak podstawy prawnej do przyjęcia, że to na GIOŚ ciąży materialnoprawny obowiązek zwrotu nienależnie wpłaconej przez [...] kwoty na rzecz NFOŚiGW. Organ wskazał, że w decyzji z dnia [...] października 2013 r. podtrzymał swoje stanowisko uznające NFOŚiGW za stronę postępowania, która z mocy prawa posiada uprawnienie do otrzymania opłaty za brak sieci za rok 2006 od [...] w wysokości 300 681 zł oraz zobowiązanie do zwrotu na rzecz Spółki nadpłaty w wysokości 2 307 117.48 zł w związku ze stwierdzeniem nienależnie wpłaconej w dniu 30 stycznia 2009 r. Funduszowi ww. kwoty. Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 5 września 2013 r. [...] skierowało do GIOŚ wezwanie do zaniechania naruszenia prawa poprzez zwrot nienależnie zapłaconej kwoty na rzecz NFOŚiGW. Pismem z dnia 3 października 2013 r. organ zajął stanowisko w tej sprawie, wskazując, że nie jest obowiązany do zwrotu nienależnie zapłaconej przez [...] kwoty opłaty recyklingowej na rzecz Funduszu, a podmiotem, który ma taki obowiązek jest NFOŚiGW, na rzecz którego nastąpiła nienależna wpłata. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 268/13, odrzucił skargę [...] na bezczynność GIOŚ w sprawie zwrotu nadpłaty. Na skutek skargi kasacyjnej [...] od powyższego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 783/14, uchylił je i sprawę przekazał WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach swego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponieważ decyzja GIOŚ z dnia [...] października 2013 r. jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to dopiero od rozstrzygnięcia tej sprawy zależy, czy za zgodne z prawem zostanie uznane stanowisko organu dotyczące podmiotu obowiązanego do zwrotu nadpłaty. Wówczas będzie możliwe przystąpienie do oceny sprawy ze skargi na bezczynność GIOŚ. W zaistniałej wówczas sytuacji procesowej w sprawie ze skargi na bezczynność GIOŚ, nie można było – zdaniem wówczas orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego – rozstrzygnąć, czy prawidłowo organ ten uznał, wydając decyzję ostateczną, że podmiotem obowiązanym do zwrotu nadpłaconej kwoty opłaty recyklingowej jest NFOŚiGW i w takim przypadku istnieją podstawy do prowadzenie egzekucji w stosunku do Funduszu, czy też podmiotem obowiązanym do zwrotu jest GIOŚ. Sądowi wojewódzkiemu orzekającemu w sprawie ze skargi na bezczynność organu – jak wskazano to w dalszej części uzasadnienia wyroku – z urzędu było wiadome, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 2738/13, w sprawie ze skarg [...] oraz NFOŚiGW na decyzję GIOŚ z dnia 1 października 2013 r., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia 1 października 2013 r. Z motywów powyższego wyroku, który stał się prawomocny, wynikać ma, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który pozwalałaby przyjąć, iż Fundusz jest stroną postępowania w sprawach dotyczących opłaty za brak sieci. Stwierdzono w konsekwencji, że to organ administracji będzie zobowiązany do zwrotu opłaty. Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 28 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że GIOŚ nadal pozostaje w stanie bezczynności, mimo, iż 17 lutego 2014 r. zwrócono skarżącej Spółce kwotę 2 307 117.48 zł, ale bez odsetek. Zatem od dnia 18 lutego 2014 r. istnieje bezczynność organu co do zwrotu części należności głównej w wysokości 862 745 zł wraz z oprocentowaniem oraz 515 331 zł tytułem oprocentowania należnego w dacie zwrotu (18.02.2014 r.). Z kolei pełnomocnik organu oświadczył, że organ nie zwrócił skarżącej żadnej kwoty, ta która wpłynęła na rachunek skarżącej, została przelana przez NFOŚiGW. WSA w Warszawie wyrokiem IV SAB/Wa 92/14 uznał skargę na bezczynność za nieuzasadnioną oddalając ją. Sąd wojewódzki stwierdził, że ponieważ w decyzji GIOŚ z [...] lipca 2013 r. jako podstawę prawną terminu zwrotu nadpłaty określonej na podstawie art. 74a uOp podano przepis art. 77 § 3 uOp, to jest to okoliczność wiążąca dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a to z kolei uniemożliwia wskazywanie przez Spółkę w tym zakresie "innych podstaw prawnych". Zgodzono się zarazem, że zwrot taki jest czynnością materialno-techniczną, która w razie bezczynności podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. W dalszych motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że − jak wynika z ustaleń dokonanych na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. − określona decyzją GIOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. kwota nadpłaty w wysokości 2 307 117.48 zł została zwrócona skarżącej w dniu 17 lutego 2014 r. Wynika z tego, że decyzja GIOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie jej pkt 2 została wykonana. Zatem − w ocenie tegoż sądu − w zakresie zwrotu nadpłaty organ nie pozostaje w bezczynności. Dodatkowo stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie przepisy Działu III uOp stosuje się odpowiednio, a kwestię oprocentowania reguluje art. 78 tej ustawy. Zdaniem sądu wojewódzkiego gdyby kwestia oprocentowania nadpłaty, okresu naliczania oprocentowania, w konsekwencji wysokości należnych z tego tytułu odsetek była niesporna, mogłaby być załatwiona w drodze czynności materialno-technicznej. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ kwestionuje stanowisko skarżącej Spółki w tym zakresie. W ocenie sądu I instancji w takiej sytuacji oprocentowanie nadpłaty musi być przedmiotem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka nie została wydana, nie toczy się też w tym zakresie postępowanie administracyjne. W tych okolicznościach, sąd I instancji uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie wypłaty oprocentowania w drodze czynności materialno-technicznej. Skargą kasacyjną z dnia 6 listopada 2013 r. – reprezentowana przez pełnomocnika − [...] zaskarżyła w całości wyrok IV SAB/Wa 92/14 i temuż orzeczeniu zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 151 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 pkt 2 uOp w zw. z art. 77 § 4 uOp oraz art. 77 § 3 uOp w zw. z art. 78 § 3 pkt 1 uOp w zw. z art.78a uOp w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu, poprzez bezpodstawne − dokonane w oderwaniu od stanu faktycznego odzwierciedlonego w aktach sprawy oraz jednoznacznej treści przepisów prawa − uznanie, że w dniu 17 lutego 2014 r. skarżącej kasacyjnie została zwrócona nadpłata określona w decyzji GIOŚ z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] w pełnej wysokości i w konsekwencji przedmiotowa decyzja została w tym zakresie wykonana, podczas gdy w niniejszej sprawie nadpłata nie została zwrócona w pełnej kwocie (a sama decyzja określająca nadpłatę nie została w tym zakresie wykonana), gdyż − zgodnie z art. 78a uOp − część zwrotu nadpłaty musiała zostać zaliczona na poczet oprocentowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło to sąd I instancji do błędnego wniosku, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności w zakresie zwrotu części nadpłaty, a w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi; b. naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 pkt 2 uOp w zw. z art. 77 § 4 uOp oraz art. 77 § 3 uOp w zw. z art. 78 § 3 pkt 1 uOp w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu, poprzez bezpodstawne − dokonane w oderwaniu od stanu faktycznego odzwierciedlonego w aktach sprawy oraz jednoznacznej treści przepisów prawa wskazujących na konieczność naliczania oprocentowania − uznanie, że kwestia oprocentowania nadpłaty oraz okresu naliczania oprocentowania, w konsekwencji kwestia wysokości należnego skarżącej kasacyjnie z tego tytułu od organu oprocentowania, jest kwestią sporną, pomimo iż w przedmiotowej sprawie organ nigdy nie kwestionował uprawnienia skarżącej kasacyjnie do uzyskania oprocentowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oparcie się przez sąd I instancji na materiałach zawartych w aktach sprawy oraz jednoznacznej treści powołanych przepisów prawa powinno doprowadzić sąd I instancji do uznania, że kwestia oprocentowania nie ma charakteru spornego, a zatem nie było podstaw do oddalenia skargi; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.: a. naruszenie art. 78a uOp w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez "ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu", pomimo iż sąd I instancji powinien był uznać, że część zwrotu nadpłaty określona w decyzji organu powinna zostać zaliczona na poczet oprocentowania, a w konsekwencji, iż organ nadal pozostaje w bezczynności co do zwrotu części nadpłaty wynikającej z decyzji organu; b. naruszenie art. 78 § 1, § 3 pkt 1 i § 4 uOp z zw. z art. z art. 77 § 1 pkt 1 uOp w zw. z art. 77 § 4 uOp oraz art. 77 § 3 uOp w zw. z art. 78a uOp poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ pozostawałby w bezczynności co do zwrotu oprocentowania nadpłaty tylko wtedy, gdy kwestia oprocentowania nadpłaty byłaby rozstrzygnięta w decyzji organu, względnie w innym rozstrzygnięciu administracyjnym, pomimo iż z powołanych przepisów uOp nie wynika obowiązek, ani możliwość wydania decyzji w zakresie oprocentowania nadpłaty w sytuacji, gdy kwestia oprocentowania nadpłaty oraz okresu naliczania oprocentowania, a w rezultacie kwestia wysokości należnego skarżącej kasacyjnie oprocentowania, nie jest kwestią sporną; c. naruszenie art. 78 § 1, § 3 pkt 1 i § 4 uOp w zw. z art. 78a uOp w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez "ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu", a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przepisy uOp o oprocentowaniu nadpłaty nie są stosowane w odniesieniu do nadpłaty z tytułu opłaty recyklingowej, pomimo że w niniejszej sprawie odpowiednie stosowanie przepisów uOp w odniesieniu do opłaty za brak sieci recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oznacza konieczność stosowania także przepisów uOp o nadpłacie i jej oprocentowaniu oraz o sposobie zaliczania kwoty zwrotu na poczet nadpłaty i oprocentowania; d. naruszenie art. 77 § 4 uOp w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez jego "niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu", pomimo że w przedmiotowej sprawie decyzja organu, określająca nadpłatę, została wydana po upływie terminu z art. 77 § 3 uOp, a zatem − w zaistniałej sytuacji − do zwrotu nadpłaty (a w konsekwencji także do zwrotu oprocentowania), niezależnie od treści decyzji, powinien znaleźć zastosowanie art. 77 § 4 uOp. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółka wniosła, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Wnosi także o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, uzupełniającego dowodu z dokumentu − pisma organu z dnia 30 stycznia 2015 r., znak [...]. Ponadto, Spółka wnosi o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, "z pozostawieniem rozstrzygnięcia o tychże kosztach sądowi I instancji". W uzasadnieniu Spółka podnosi, że organ nigdy nie zakwestionował uprawnienia skarżącej kasacyjnie do uzyskania oprocentowania. Przesądzają o tym m. in. pisma procesowe składane w przedmiotowej sprawie przez organ oraz protokół rozprawy z dnia 28 listopada 2014 r., która odbyła się w tej sprawie przed sądem I instancji (w protokole tym – wbrew treści zaskarżonego wyroku – brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia, zgodnie z którym organ kwestionowałby należne skarżącej kasacyjnie oprocentowanie nadpłaty). Skarżąca kasacyjnie Spółka podkreśla, że oprocentowanie nadpłaty nie musi być przedmiotem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zaznacza, że nie ma przepisu, w tym m. in. przepisu uOp, z którego wynikałby obowiązek organu wydania decyzji w zakresie oprocentowania nadpłaty. Spółka nie kwestionuje ani wysokości wyliczonej opłaty za brak sieci recyklingu, ani wysokości nadpłaty ujętych w decyzji GIOŚ, ani też faktu zwrócenia na jej rzecz kwoty 2 307 117.48 zł. Skarżąca kasacyjnie zarzuca brak wymaganego prawem zachowania organu, przejawiające się w niedokonaniu zwrotu kwoty nadpłaty wraz z należnym jej oprocentowaniem. Brak zwrotu nadpłaty w pełnej wysokości oznaczać ma naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie organ pozostawać ma w bezczynności, pomimo że Spółce w dniu 17 lutego 2014 r. została zwrócona przez NFOŚiGW kwota określona w pkt 2 decyzji GIOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie złożonym na dzień przed rozpoczęciem rozprawy, z którego wynika, iż działając imieniem strony skarżącej kasacyjnie ‒ cofa wniesioną skargę kasacyjną. O umorzenie postępowania w tej sytuacji wniósł pełnomocnik organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – Ppsa) "Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni". Przepisy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie normują kwestii cofnięcia skargi kasacyjnej, przeto odpowiednie zastosowanie w tym przypadku będzie miał przepis art. 60 Ppsa, z którego wynika, że "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". Nie dostrzegając okoliczności, które prowadziłyby do pozostawienia w obrocie orzeczenia dotkniętego wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 183 § 2 Ppsa, co oznacza, że dopuszczalne jest cofnięcie skargi kasacyjnej w tej sprawie. Skoro cofnięcie skargi kasacyjnej sprowadza się do rezygnacji strony, która wniosła środek zaskarżenia z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego, to postępowanie takie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 Ppsa. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa, wedle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis m. in. od pisma do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji postanowienia.