III OSK 5620/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/20 w sprawie ze skargi U.B. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Radę Gminy w Iwkowej w przedmiocie zniesienia statutu pomnika przyrody oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 124/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę U.B. (dalej: skarżąca) na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Radę Gminy w Iwkowej (dalej: rada). W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że opisane w skardze zaniechanie polegające na nierozpatrzeniu w całości wniosku skarżącej o zniesienie formy ochrony przyrody i niepodjęciu uchwały w tym zakresie mogło być przedmiotem oceny przez Sąd ze względu na treść art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.). Sąd uznał, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości, na której znajdują się pomniki przyrody, była legitymowana do wniesienia skargi na tej podstawie. Sąd stwierdził, że wprawdzie sformułowanie normy kompetencyjnej z art. 44 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) nie wyklucza wydania uchwały o odmowie zniesienia formy ochrony przyrody, ale nie można z niej wywodzić prawnego obowiązku podjęcia uchwały negatywnej. Tym samym niewydanie uchwały odmownej nie może być uznane za niewykonywanie czynności nakazanych prawem. Czynnością nakazaną prawem może być bowiem wyłącznie czynność obligatoryjna. Zdaniem Sądu, za realizację tego obowiązku w rozpoznawanej sprawie można uznać działania organów zmierzające do przeprowadzenia prac pielęgnacyjnych w odniesieniu do drzew, w stosunku do których utrzymano ochronę w postaci objęcia ich formą pomnika przyrody. Działania te, podejmowane w oparciu o opinię dendrologiczną, podważają tezę skarżącej o konieczności sięgnięcia po środek najdalej idący, tj. zniesienie formy ochrony przyrody w stosunku do wszystkich drzew na nieruchomości skarżącej ze względu na podane przez nią zagrożenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 u.o.p. przez przyjęcie, że właściwe było zakończenie procesu decyzyjnego rady w przedmiocie załatwienia wniosku o zniesienie ochrony pomników przyrody bez podjęcia stosownej uchwały w zakresie całości drzewostanu objętego wnioskiem skarżącej w sprawie zniesienia ochrony pomników przyrody oraz błędne uznanie, że postępowanie organu nie stanowiło braku wykonywania czynności nakazanych prawem. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie, że rada dopuściła się przewlekłości w załatwieniu jej wniosku i zobowiązanie rady do załatwienia tego wniosku w zakreślonym terminie. W uzasadnieniu skarżąca zauważyła, że wyłącznym uzasadnieniem wniosku o zniesienie ochrony pomnikowej drzewostanu (12 drzew) było bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia jej i jej rodziny oraz osób trzecich. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby sprawa była prowadzona przez tak długi czas. Ponadto pomimo krytycznych uwag skarżącej błędnie został zlecony zakres opinii dendrologa, który zamiast ocenić, czy przedmiotowy drzewostan stwarza zagrożenie bezpieczeństwa skupił się wyłącznie na opisie walorów przyrodniczych badanych drzew. Skarżąca podniosła, że kolejną zasadniczą sprawą jest forma załatwienia wniosku o zniesienie formy ochrony przyrody. Rada podjęła uchwałę o zniesieniu statusu pomnika przyrody wobec jednego wnioskowanego drzewa. W zakresie pozostałego drzewostanu organ nie wypowiedział się w formie uchwały w sposób uwzględniający wniosek bądź odmawiający jego uwzględnienia. W ocenie skarżącej, rada powinna załatwić uchwałą całość wniosku, to jest wypowiedzieć się w formie uchwały odnośnie całości wnioskowanego drzewostanu. Poprzez brak podjęcia uchwały w omawianym zakresie nie został zatem właściwie zakończony proces decyzyjny, co też świadczy o zasadności zarzutu przewlekłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.ps.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona wyłącznie na pierwszej z tych podstaw tj . naruszeniu prawa materialnego. Trzeba w tej sytuacji przypomnieć, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał zastosowany przepis prawa. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, iż sąd stosując przepis niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach w skardze kasacyjnej należy określić jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinny być rozumiane zastosowane przepisy prawa tj. jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Wyjaśnić trzeba, że z przewlekłością w postępowaniu organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy przewlekłość została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Należy zauważyć przede wszystkim to, że zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie normy art. 18 ust.1 i 2 pkt 15 dotyczy przepisu określającego właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał i rozstrzyganiu innych spraw. Przepis art. 40 ust. 1 u.o.p. określa to co możemy uznać za pomnik przyrody. Natomiast art. 44 ust. 1 u.o.p. mówi o kompetencji rady gminy do ustanowienia pomnika przyrody. Żaden z tych przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej nawet w powiązaniu z naruszeniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (którego w skardze kasacyjnej nie wyszczególniono) nie mógł stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie. Przecież w tym, że rada gminy uprawniona jest do stanowienia w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy nie można dopatrywać się, że jej postępowanie cechowała przewlekłość. Niezrozumiałym jest drugi z zarzutów dotyczący naruszenia art. 40 ust. 1 u.o.p., bo przecież nie wydaje się aby skarżąca kasacyjnie domagała się od rady gminy zmiany zapisów ustawowych dotyczących tego co może być uznane za pomnik przyrody. Wreszcie przepis art. 44 ust. 1 u.o.p. określa kompetencje rady gminy do ustanowienia pomnika przyrody, a przecież nie tego od rady gminy domagała się skarżąca kasacyjnie. Już tylko z tych powodów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 44 ust. 3 u.o.p. zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, dokonuje rada gminy w drodze uchwały. Skarżąca kasacyjnie wniosek o zniesienie formy ochrony przyrody w zakresie dotyczącym 12 drzew zgłosiła w kwietniu 2017 r. Rada Gminy Iwkowa po uzyskaniu opinii dendrologicznej w dniu 25 lutego 2019 r. podjęła uchwałę o częściowym zniesieniu formy ochrony przyrody w stosunku do jednego drzewa znajdującego się na działce skarżącej kasacyjnie. Kolejna czynności zostały w tej sprawie dokonane 26 kwietnia 2019 r. kiedy to podjęto uchwałę w sprawie uzgodnienia przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych pomnika przyrody. Uchwała ta dotyczyła wszystkich pozostałych drzew, z których zniesienia ochrony pomnika przyrody domagała się skarżąca kasacyjnie. Uchwała o podjęciu zabiegów pielęgnacyjnych oznaczała nic innego jak tylko to, że wniosek skarżącej kasacyjnie o zniesienie statusu pomnika ochrony wobec pozostałych 11 drzew nie został uwzględniony właśnie z tego powodu, że drzewa te poddane zostały zabiegom pielęgnacyjnym. W ocenie sądu orzekającego w sprawie odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie mogła nastąpić w dwojaki sposób. Pierwszym z nich była odmowa zniesienia formy ochrony przyrody, drugim podjęcie zabiegów pielęgnacyjnych. Wydaje się, że powyższe było zrozumiałe również dla skarżącej kasacyjnie, gdyż skargę do sądu wywiodła po ponad roku od podjęcia uchwały z 26 kwietnia 2019 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.