I GSK 1376/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 695/20 oddalającego sprzeciw A. Sp. z o.o. w W. od decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 695/20 oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargą kasacyjna spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprzeciwu, poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez niesłuszne oddalenie sprzeciwu od decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 13 lutego 2020 r. w sytuacji, gdy decyzja ta była wadliwa z powodu błędnego przyjęcia przez organ, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym organ odwoławczy był władny przeprowadzić postępowanie dowodowe we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w aktualnym stanie prawnym zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Koresponduje z tym założeniem art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w myśl którego sąd administracyjny uwzględnia sprzeciw od decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy nakreślone przez ustawodawcę (art. 64 § 1 p.p.s.a.), jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Wzorcem kontroli w sprawie administracyjnej jest zatem dla sądu administracyjnego przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając zatem na uwadze art. 64e w zw. z art. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli: 1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania; 2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne oraz, czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. Zatem, zasadniczo sąd administracyjny nie dokonuje zatem bezpośrednio wykładni i kontroli zastosowania innych niż art. 138 § 2 k.p.a. przepisów materialnoprawnych przez organ, albowiem fakt wydania decyzji kasatoryjnej oznacza, że nie doszło jeszcze do zastosowania tego rodzaju przepisów przez organ odwoławczy w celu określenia uprawnień lub obowiązków adresata decyzji. Niemniej, zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Tym samym przepisy materialnoprawne mają w sprawie sądowoadministracyjnej ze sprzeciwu wyłącznie znaczenie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To bowiem, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia). Tylko bowiem okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy. Niemniej, co najistotniejsze w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] lutego 2020 r. została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., którym to Sąd uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 25 listopada 2016 r. Uchylając ww. decyzję Sąd I instancji wskazał, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione powiązania skarżącej spółki (poprzez Prezesa Zarządu skarżącej) z Wykonawcą poprzez nabycie przez osobę Prezesa Zarządu skarżącej jednego udziału w spółce, która jest wspólnikiem Wykonawcy. Zdaniem Sądu należało dokonać analizy dokumentów statuujących te spółki w celu wykazania, że takie powiązanie rzeczywiście miało miejsce i to w dniu dokonania wyboru oferty, a nie w późniejszym okresie. Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien, czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., odnieść się do zarzutów odnośnie ustalenia niekwalifikowalnych wydatków, w szczególności w powyżej przedstawionym przez Sąd aspekcie. Jak wskazał Sąd I instancji organ powinien w tych ustaleniach oprzeć się na analizie dokumentów statuujących spółki A. sp. z o.o. i B. sp. z o.o. sp. k. oraz ewentualnej opinii biegłego, który będzie miał za zadanie określić wątpliwości redagowania dokumentów składanych przez Skarżącego do Instytucji Pośredniczącej w dniu 15 maja 2012 r. Sąd zgodził się ze skarżącą, że Minister jako organ odwoławczy naruszył w postępowaniu odwoławczym art. 15 k.p.a., poprzez zarzucenie skarżącemu dopiero w decyzji II instancji, że jego Projekt został oszacowany poniżej wartości rynkowej, podczas gdy organ I instancji nie stwierdził tego naruszenia i obok zarzutu naruszenia § 14 ust. 2 Umowy o dofinansowanie był to jedyny zarzut kierowany pod adresem strony skarżącej, co skutkowało wykroczeniem przez organ II instancji poza granice wyznaczone decyzją wydaną w I instancji, a w konsekwencji naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu rozszerzenie postępowania dowodowego o ten wątek winno podlegać dwuinstancyjnej kontroli, co jednakże w sprawie nie miało miejsca. Organ odwoławczy może bowiem w drodze art. 136 k.p.a. przeprowadzić postępowanie w sprawie uzupełnienia już istniejących dowodów, a nie prowadzić je od początku i określać nowe okoliczności w sprawie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest co prawda dopuszczalne, gdyż zasadą wynikającą z art. 136 i 138 k.p.a. jest uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Jednakże Sąd podkreślił, że zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe oraz odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niesłuszne oddalenie sprzeciwu od decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w sytuacji, gdy decyzja ta była wadliwa z powodu błędnego przyjęcia przez organ, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym organ odwoławczy był władny przeprowadzić postępowanie dowodowe we własnym zakresie należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprzeciw, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 306/18. Ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postępowania były jasne i obligowały organ II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji. Zasadnie Sąd I instancji skonstatował, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jak też i uwzględnienie zarzutu naruszenia przez Ministra zasady dwuinstancyjności wyłączało możliwość podjęcia przez organ II instancji decyzji merytorycznej, co wykluczało zastosowania przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza także art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że wyjaśnia w sposób precyzyjny istotę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym nietrafności zarzutu braku naruszenia zasady dwuinstancyjności w zakresie uzupełnienia postępowania przez organ odwoławczy. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1952/12 oraz z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 2023/18). Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu, który złożył odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej i nie reprezentował organu przed sądem I instancji (75% stawki minimalnej 480 zł), co dało kwotę 360 zł.