II GSK 1217/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K.I.G.(...)" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1980/18 w sprawie ze skargi S. K. I.G. "(...)" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2018 r. nr KOC/171/Dr/18 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1980/18 oddalił skargę Stowarzyszenia Kupców Inwestorów Giełdy "N" w Warszawie (dalej: Skarżący, Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 1 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 8 grudnia 2017 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. P. w rejonie ul. B. W. znajdującego się na terenie dawnego targowiska "N." w celu funkcjonowania w nim paczkomatu INPOST o powierzchni 6,42 m2 w terminie od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że Skarżący występując o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim paczkomatu INPOST nie uzasadnił tego wniosku i nie wykazał, że zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm., dalej: u.d.p.) uzasadniające udzielenie zgody. W ocenie SKO, argumenty skarżącego o użyteczności targowiska "G.", które od lat funkcjonuje w tej lokalizacji, jest potrzebne okolicznym mieszkańcom i stanowi miejsce pracy, nie wyczerpują przesłanki uzasadnionego przypadku, który pozwala na odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Ponadto SKO wskazało, że odmowa jest konieczna w celu realizacji inwestycji polegającej na zagospodarowaniu omawianego odcinka pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. B. W. w związku z projektem i budową drogi ekspresowej S2 - Południowej Obwodnicy Warszawy na odcinku węzła "P." do węzła "L.", w zakresie zadania: Zadanie "A", od węzła P. (bez węzła) do węzła P.(bez węzła). Zatem w pasie drogowym w miejscu istniejącego targowiska zostanie zlokalizowana powyższa inwestycja drogowa i modernizacja omawianego terenu. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału wykazała, że realizacja zamierzeń Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad będzie możliwa jedynie po usunięciu z pasa drogowego omawianego targowiska "G.". Reasumując Kolegium podkreśliło, że we wskazanych okolicznościach niemożliwe było wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, o ile takie zostanie ustanowione. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). WSA podzielił ustalenia dokonane przez organ i stwierdził, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych (a do takich zaliczają się wskazywane przez stronę bankomaty), czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zezwolenie na lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest udzielane tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem WSA, interes ekonomiczny przedsiębiorcy oraz wynikające z tego korzyści dla strony, jako okoliczności pozaprawne, nie mogły być brane pod uwagę w tej sprawie, ponieważ przepisy u.d.p. regulujące udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie przewidują tego rodzaju okoliczności jako przesłanek pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. WSA zaakceptował stanowisko organu, że nie jest możliwe lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym szczególnie w sytuacji, gdy na przedmiotowym odcinku pasa drogowego rozpoczyna się wielka inwestycja tj. budowa drogi ekspresowej S2 - Południowa Obwodnica Warszawy o długości 4,6 km". Fakt, że targowisko "G." koliduje z opisaną inwestycją spowodował wydanie odmownych decyzji w przedmiocie zajęcia ww. pasa drogowego drogi powiatowej w okresie od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowo organ za priorytetową uznał realizację inwestycji drogowej jaką jest "Projekt i budowa drogi ekspresowej S2 - południowa Obwodnica Warszawy". W ocenie WSA sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż organ zgromadził w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób prawidłowy, a także dokonał prawidłowej subsumpcji tego materiału do odpowiednich przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego oraz zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił: 1. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na niewzięciu pod uwagę, że w sprawie nie podjęto wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes społeczny i interes obywateli; 2. naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na niewzięciu pod uwagę, że wbrew wynikającemu z tego przepisu nakazowi Skarżący w toku postępowania prowadzonego przez ZDM w Warszawie nie został poinformowany o obowiązku prawnym zawartym w art. 39 ust. 3 u.d.p.; 3. błąd w analizie zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie oraz nieodniesienie się do faktu, że wnioskowany okres zezwolenia na użytkowanie pasa ruchu drogowego nie kolidował z terminem rozpoczęcia inwestycji drogowej, będącej głównym powodem kwestionowanych decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Zarządzeniem z 30 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Stowarzyszenia oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu kasacyjnego wskazano na naruszenie art. 7, art. 9 k.p.a. i w sposób ogólny podniesiono błąd w analizie materiału dowodowego. Przy tak sformułowanym zarzucie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA skarga kasacyjna Stowarzyszenia jest wadliwa formalnie, a to oznacza, że Sąd II instancji nie może prowadzić kontroli zaskarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń podniesionych w zarzutach. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Oznacza to, że jej skuteczność jest zależna od spełnienia prawem przewidzianych wymogów. Z tego powodu sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnemu pełnomocnikowi i strona samodzielnie nie może sporządzić tego środka prawnego. Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zarzut kasacyjny ma określać przepisy naruszone przez sąd pierwszej instancji w związku z przepisami stosowanymi przez organ, zatem ma podnosić wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. lub niezastosowanie art. 145 § 1–3 p.p.s.a. Naruszenia te powinny być powiązane z właściwymi przepisami dla postępowania przed organami oraz prawidłową podstawą kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. Zbudowanie poprawnego formalnie zarzutu nie jest warunkiem wystarczającym dla skargi kasacyjnej, bowiem zarzut ma być uzasadniony. Zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ma wykazać na czym polega naruszenie konkretnych przepisów objętych zarzutem. Ma przedstawić sposób poprawnego ich stosowania lub wykładni, a w przypadku naruszeń przepisów procesowych powinna wyjaśnić jaki jest wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie, bowiem w przypadku naruszeń procesowych tylko istotne naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej. Braki skargi kasacyjnej w zakresie wskazanych wcześniej ustawowych elementów nie mogą być uzupełnione przez sąd kasacyjny działaniem z urzędu. Postępowanie kasacyjne, zgodnie z zasada dyspozycyjności, jest pozostawione stronie zarówno co do granic rozpoznania sprawy kasacyjnej, ale także wniosków i zakresu weryfikacji wyroku. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia przedstawionych wcześniej wymogów. Zatem z tego powodu nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że nawet przy formalnej poprawności tej skargi, byłaby ona merytorycznie niezasadna. Poza sporem pozostaje, że zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane z ruchem drogowym jest możliwe tylko w przypadkach wyjątkowych, a więc wówczas, gdy przemawiają za tym szczególne okoliczności, które powinny być wykazane przez podmiot wnioskujący o zajęcie pasa drogowego. Z faktu zajmowania pasa drogowego od wielu lat nie wynika dla wnioskodawcy żadne uprawnienie do "przedłużania" zezwolenia na takie zajęcie. Na ocenę tej okoliczności nie może mieć wpływu także to, że wcześniejsze wnioski o zajęcie pasa były składane na urzędowym druku, który nie wymagał uzasadnienia tych szczególnego charakteru podstaw zajęcia pasa. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.