II GSK 195/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 800/08 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 800/08 oddalił skargę "B." Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 1 sierpnia 2004 r. "B." Sp. z o.o. z siedzibą w S. decyzją Ministra Gospodarki i Pracy została wpisana do rejestru agencji zatrudnienia jako prowadząca działalność w zakresie pracy tymczasowej. W dniu 5 lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. wpłynął formularz informacji z działalności agencji zatrudnienia - "B." Sp. z o.o. za rok 2007. W powyższym formularzu strona nie wykazała działalności za okres 12 miesięcy w zakresie działalności agencji pracy tymczasowej. Brak informacji zawartych w formularzu o działalności agencji zatrudnienia stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji pracy tymczasowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. działając z upoważnienia Marszałka Województwa orzekł o wykreśleniu "B." Spółki z o.o. z siedzibą w S. z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia w zakresie certyfikatu dotyczącego działalności w zakresie pracy tymczasowej oraz zobowiązał Spółkę do zwrotu certyfikatu w okresie miesiąca od dnia otrzymania decyzji o wykreśleniu. Organ wskazał, że wziął również pod uwagę fakt, że w 2006 i 2007 było prowadzone postępowanie o wykreślenie Spółki z rejestru agencji zatrudnienia z powodu niewykazania działalności w formularzu. Zdaniem organu ponowne niezłożenie sprawozdania świadczy o złej woli spółki. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powołując się na wskazaną tam argumentację. Oddalając skargę "B." Sp. z o.o. w S. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 17 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415) agencje zatrudnienia mają obowiązek przedstawić marszałkowi województwa do dnia 31 stycznia każdego roku informacje o swojej działalności za rok poprzedni. Formularz takiej informacji stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 października 2005 r. w sprawie wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia oraz informacji składanych przez agencje zatrudnienia (Dz. U. Nr 212, poz. 1770). Jeżeli chodzi o działalność agencji w zakresie pracy tymczasowej, to formularz informacji zawiera dane dotyczące liczby osób, które zostały skierowane przez agencję do wykonywania pracy tymczasowej, liczby pracodawców użytkowników korzystających z usług agencji. Skoro agencja nie podała żadnej osoby skierowanej do pracy tymczasowej, ani żadnego pracodawcy korzystającego z jej usług, to stanowi to "niewykazanie działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art. 19 ust. 14 pkt 4 ww. ustawy i powoduje wykreślenie agencji z rejestru (Marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 17). W ocenie Sądu celem art. 19 ust. 14 pkt 4 wymienionej ustawy jest to, aby w rejestrze agencji zatrudnienia figurowały tylko takie agencje, które rzeczywiście prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego, czy też pracy tymczasowej. Rejestr agencji zatrudnienia pełni rolę gwaranta na rynku pracy i jest jednocześnie źródłem ważnych informacji dla podmiotów, które chcą korzystać z usług agencji. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca we wszystkich punktach formularza informacji za 2007 r. przekreśliła stosowne rubryki. Oznacza to, zdaniem Sądu, iż strona skarżąca "nie wykazała działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. Wykazaniem działalności byłoby natomiast podanie ile osób zostało skierowanych do pracy tymczasowej, ilu pracodawców użytkowników skorzystało z usług agencji. Dodać należy, że skarżąca w skardze sama podnosi, że "informacja zawarta w formularzu z dnia 30.01.2008 r. w poz. 5.1 odpowiada rzeczywistemu stanowi działalności". Niewskazanie przez agencję pracy tymczasowej działalności w roku 2007, spełnia przesłankę art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i stanowi samodzielną podstawę do wykreślenia agencji z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia, niezależnie od przyczyn, które leżały u podstaw braku działalności. W tej sytuacji, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., polegający na braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, Sąd uznał za nieuzasadniony. W ocenie Sądu nie jest uzasadniony również zarzut wydania decyzji organu I instancji przez organ nieuprawniony, bowiem z imiennej pieczątki postawionej obok podpisu osoby wydającej decyzję wynika, że decyzja została podjęta z upoważnienia Marszałka Województwa przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej "B." Spółka z o.o. z siedzibą w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. 2008 r., Nr 69, poz. 415) w brzmieniu obowiązującym przed 1 lutego 2009 r. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że Marszałek ma obowiązek wydania decyzji o wykreśleniu podmiotu z rejestru w przypadku, gdy w informacji o działalności agencji zatrudnienia wskazano, że w roku za który informacja jest złożona nie prowadzono takiej działalności. Przeprowadzona przez Sąd subsumpcja tej normy prawnej stoi w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem ww. przepisu ustawy, - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż organ rozpoznający sprawę naruszył zasady określone w art. 6, 7 i 77 k.p.a., albowiem nie tylko wydał decyzję działając bez faktycznej podstawy prawnej ale również nie dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że Krajowy Rejestr Agencji Zatrudnienia służy między innymi stworzeniu kompleksowego systemu na rzecz zwiększenia zatrudnienia i zahamowania wzrostu bezrobocia. W tym celu ustawa nakłada na agencje zatrudnienia obowiązek przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku, za rok poprzedni (art. 19 ust. 17). Zdaniem Spółki zaprezentowana w wyroku wykładnia art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy, polegająca na uznaniu, że wykreśleniu z rejestru podlega podmiot, który w informacji składanej corocznie wykaże, że faktycznie działalności takiej nie wykonywał, tj. nie doszło do zawarcia żadnej umowy dotyczącej pracy tymczasowej nie może być uznana za trafną. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że negatywną konsekwencją świadomego niepoinformowania organu o prowadzonej działalności jest wykreślenie z rejestru i utrata możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie. Dodatkowo wskazać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż celem ustawodawcy jest eliminowanie z działalności w zakresie agencji zatrudnienia podmiotów, które w określonym "okresie rozliczeniowym" (rok kalendarzowy) takiej działalności nie prowadziły. Treść wszystkich postanowień Rozdziału 6 ustawy wskazuje, że ustawodawca zainteresowany jest nadzorowaniem i kontrolą rozmiaru prowadzonej działalności, a nie eliminowaniem z "rynku" podmiotów, które nie prowadzą działalności określonym zakresie, mimo posiadanych uprawnień. Spółka wskazała również, że w wyniku nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 lutego 2009 r. ustawodawca w art. 18m pkt 4 ustawy wprost wskazał, iż marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieprowadzenia agencji zatrudnienia, w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego i pracy tymczasowej, stwierdzonego na podstawie niewykazanej przez podmiot działalności w okresie rocznym, w informacji, o której mowa w art. 19f. Powyższe zdaniem spółki potwierdza jej interpretację art. 19 ust. 14 pkt 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia podstawowe wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy, a to oznacza, że zaistniały podstawy do jej merytorycznego rozpoznania. Ponadto należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy. W sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Należy też zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też snucia domysłów co do tego, jakie są rzeczywiste intencje i interes strony wnoszącej kasację i dlatego też istotne jest stosowne, precyzyjne uzasadnienie podstaw kasacyjnych, gdyż bez tego niemożliwa jest rzetelna ocena zasadności podniesionych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną spółka oparła skargę na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, zarzucając ww. wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W związku z tym rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej (z art. 174 pkt 2) skarżąca spółka wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż organ rozpoznający sprawę naruszył zasady określone w art. 6, 7 i 77 k.p.a., albowiem nie tylko wydał decyzję działając bez faktycznej podstawy prawnej ale również nie dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zarzutu tego nie można uznać za trafny. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem nie miał podstaw do uchylenia na tej podstawie skarżonej decyzji. Poza tym należy też wskazać, że w przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną obowiązana jest nie tylko dokładnie wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzut ten - ogólnikowo sformułowany w petitum skargi kasacyjnej - w ogóle nie został w skardze kasacyjnej wyjaśniony i uzasadniony, co, biorąc pod uwagę związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, uniemożliwia dokonanie jego rzetelnej oceny. Dlatego też jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie podziela podniesionych w ramach tej podstawy kasacyjnej (tj. naruszenia przepisów postępowania) zarzutów skargi kasacyjnej, że organ rozpoznający sprawę wydał decyzję działając "bez faktycznej podstawy prawnej", a także że nie dokonał "dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy", i przez to miał dopuścić się naruszenia "zasad określonych w art. 6, 7 i 77 k.p.a." Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały przez organ dokładnie wyjaśnione, albowiem nie ulega wątpliwości (i nigdy nie było to kwestionowane), że w złożonym przez skarżącą spółkę formularzu informacji z działalności agencji zatrudnienia za rok 2007, spółka nie wykazała działalności za okres 12 miesięcy w zakresie działalności agencji pracy tymczasowej. "Niewykazanie działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia..." stanowi przesłankę, o której mowa w art. 19 ust 14 pkt 4 ww. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a zatem organ prawidłowo powołał właśnie ten przepis jako podstawę prawną swojej decyzji. Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. 2008 r., Nr 69, poz. 415) w brzmieniu obowiązującym przed 1 lutego 2009 r. Skarżąca spółka zarzuca Sądowi I instancji błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że Marszałek ma obowiązek wydania decyzji o wykreśleniu podmiotu z rejestru w przypadku, gdy w informacji o działalności agencji zatrudnienia wskazano, że w roku za który informacja jest złożona nie prowadzono takiej działalności. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w brzmieniu sprzed 1 lutego 2009 r.) jasno stanowił, iż "Marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku (...) niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 17". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo wywiódł, że skoro w formularzu informacji z działalności agencja nie podała żadnej osoby skierowanej do pracy tymczasowej, ani żadnego pracodawcy korzystającego z jej usług, to stanowi to "niewykazanie działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art. 19 ust. 14 pkt 4 ww. ustawy i jest to okoliczność, która obliguje marszałka województwa do wykreślenia agencji z rejestru ("Marszałek województwa wykreśla..."). Wbrew zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku, wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia podlega taki podmiot, który w corocznie składanej informacji nie wykaże, że faktycznie prowadził działalność w określonym zakresie, czyli, jak w tym przypadku, w zakresie pracy tymczasowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 19 ust. 14 pkt 6 ww. ustawy odrębną przesłankę powodującą obligatoryjne wykreślenie agencji z rejestru, stanowi także m.in. "... przekazanie informacji, o których mowa w ust. 16 i 17, niezgodnych ze stanem faktycznym". Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdza prawidłowość dokonanej w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji wykładni art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu sprzed 1 lutego 2009 r. Również nowelizacja tej ustawy, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej twierdząc, że wskazuje ona "na zmianę podejścia ustawodawcy do kwestii zasad prowadzenia rejestru agencji zatrudnienia", wbrew wywodom skargi, nie podważa prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni. Przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nowelizacja ta wręcz potwierdza prawidłowość przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 19 ust. 14 pkt 4 ww. ustawy. Obecny (dodany na skutek tej nowelizacji) art. 18m pkt 4 tej ustawy stanowi, że "Marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku... nieprowadzenia agencji zatrudnienia, w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego i pracy tymczasowej, stwierdzonego na podstawie niewykazanej przez podmiot działalności, w okresie rocznym, w informacji, o której mowa w art. 19f". Jak widać, ustawodawca wcale nie zmienił swego "podejścia" do kwestii zasad prowadzenia rejestru agencji zatrudnienia, jak utrzymuje skarżący, a jedynie doprecyzował (wcześniej określone w ww. art. 19 ust. 14 pkt 6) przesłanki obligatoryjnego wykreślenia agencji z rejestru i, co najistotniejsze, jednoznacznie wskazał, że fakt "nieprowadzenia" agencji zatrudnienia, w zakresie m.in. pracy tymczasowej, może być stwierdzony ("stwierdzonego") na podstawie "niewykazanej przez podmiot działalności, w okresie rocznym, w informacji, o której mowa w art. 19f". Wobec powyższego nie można też zgodzić się z wywodem skargi kasacyjnej, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż celem ustawodawcy jest eliminowanie z działalności w zakresie agencji zatrudnienia podmiotów, które w określonym "okresie rozliczeniowym" (rok kalendarzowy) takiej działalności nie prowadziły. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.