II OSK 1838/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 160/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 160/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2020r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Ostateczną decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. S. [...] pozwolenia na budowę obejmującego budowę na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w K. przy ul. N., dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Po rozpatrzeniu wniosku M.S. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty W. o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca wywodził swój interes prawny do udziału w postępowaniu z prawa własności działek: nr [...] z obrębu[...] przy ul. N. [...] w K., nr [...] z obrębu [...] stanowiącej fragment ul. N., nr [...] z obrębu [...]stanowiącej fragment ul. N. Podniósł, że wprawdzie żaden jego lokal nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale w takim obszarze znajdują się działki nr [...] i [...], poprzez które inwestor w sposób nie znajdujący uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym, umożliwił sobie dostęp do realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W ocenie Wojewody wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "p.bud."), a zatem nie przysługuje mu przymiot strony. Po rozpatrzeniu odwołania M.S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że wg skarżącego jego interes prawny wynika z prawa własności działek, które wskutek realizacji inwestycji będą obciążone nie tyle przez rzeczywiste oddziaływanie obiektów wzniesionych w ramach inwestycji, co poprzez potencjalne korzystanie z nich jako z drogi dojazdowej do nieruchomości inwestycyjnej, ponieważ działki nr [...] i [...] wchodzą w skład ul. N. w K. Inwestycja nie ma więc zapewnionego dostępu do drogi publicznej - aby skomunikować się z drogą publiczną należy przejechać albo przez działki skarżącego wchodzące w skład w/w drogi albo przez również wchodzącą w skład ul. N. działkę nr [...], która jednak ma nieuregulowany stan prawny. W ocenie Sądu pierwszej instancji sporna inwestycja w żaden sposób nie wpływa na prawo własności skarżącego, w tym na możliwość zagospodarowania jego działek w sposób zgodny z prawem i ich dotychczasowym przeznaczeniem. Odległość działki inwestycyjnej od nieruchomości stanowiących współwłasność skarżącego jest znaczna i w związku z tym żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), z dalej "war.tech.", nie może być uznawany za nie tyle naruszony, co nawet zagrożony potencjalnym naruszeniem. W kontekście art. 3 pkt 20 p.bud., zawierającego definicję obszaru oddziaływania obiektu, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Wskazał, że dostęp przez działki skarżącego do drogi publicznej dla całej spornej inwestycji nie został ustalony w decyzji Starosty, tym samym stan powyższy należy oceniać w kategorii okoliczności faktycznej, a nie stanu w jakikolwiek sposób usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę. Sposób skomunikowania inwestycji wskazuje natomiast na jej połączenie z drogą publiczną poprzez ul. N. To, że na pewnym odcinku obie działki skarżącego wchodzą w skład tej ulicy i że możliwy jest przejazd przez nie niczego nie zmienia dla oceny oddziaływania na nie inwestycji. Dostęp do nieruchomości skarżącego realizowany jest bowiem poprzez ul. N., która na wysokości inwestycji nie należy do skarżącego, a także możliwe jest skorzystanie z ul. N. w kierunku przeciwnym do nieruchomości skarżącego. To, że na tym odcinku ul. N. składa się z działki nr [...], która ma rzekomo posiadać nieuregulowany stan prawny nie świadczy po pierwsze o interesie prawnym skarżącego (z tego tytułu nie może on wywodzić żadnych korzystnych dla siebie uprawnień), po drugie, ten nieuregulowany status prawny jaki ma dotyczyć działki nr [...] nie zmienia przebiegu ul. N. Dalej Sąd wskazał, że sporna inwestycja w żadnym razie nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Z § 14 war.tech., z którego wynika nakaz zapewnienia odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej dla działek budowlanych, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji usytuowanej w sporej odległości od nieruchomości strony. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ew. [...] i [...] (ani innych należących do skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie wymienionych nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Ewentualne naruszenie § 14 war.tech. nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy jakichkolwiek nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną. Może wprawdzie wskazywać na wadliwość decyzji budowlanej, jednakże nie może świadczyć o interesie prawnym skarżącego w kwestionowaniu spornej decyzji Starosty w trybie nieważności. Skarżący nie jest bowiem w jakikolwiek sposób uprawniony by ingerować w prawo zabudowy na nieruchomości nr [...] i dokonywać oceny tej zabudowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji GINB prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.bud.) w kwestionowaniu spornej decyzji. W takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jako brak jego przedmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów procesowych. Po pierwsze, w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie prowadzi - co do zasady - jakiegokolwiek postępowania dowodowego, oceniając sprawę na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu organy trafnie oceniły żądanie skarżącego, wyjaśniając wszystkie niezbędne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne. Nie doszło w sprawie również, ze względów wyżej wskazanych, do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń w sprawie. Kwestia prawidłowości wyjaśnień inwestora co do dostępu do drogi publicznej nie miała znaczenia dla oceny legitymowania się przez skarżącego interesem prawnym. Sposób dostępu do drogi publicznej inwestycji, jaki by on nie był, nie narusza własności Skarżącego, który jako właściciel nieruchomości nr [...] i [...] może nimi swobodnie rozporządzać i korzystać ze wszystkich prawnych instrumentów ochrony. Uzyskanie przez inwestora decyzji ograniczającej korzystanie z własności działek przez skarżącego celem przeprowadzenia przyłącza wodnego, również nie świadczy o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym względem decyzji budowlanej. Tego rodzaju procedura nie była wynikiem wydania decyzji budowlanej. W skardze kasacyjnej M.S. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 140 k.c. poprzez jego błędną wykładnię w zw. z § 14 ust. 1 war.tech., – art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.bud. w zw. z art.2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego, a przez to wobec braku po jego stronie interesu prawnego, odmowę uznania go za stronę postępowania, przy braku poszanowania występującego w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionego interesu skarżącego, bez zapewnienia inwestycji na działce nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej i bez faktycznego wykazania tego dostępu przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przez nienależyte zbadanie przez Starostę dokumentacji przedłożonej przez inwestora w części dotyczącej zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej, niezgodnej z § 14 ust. 1 war.tech. i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud., bez wzywania inwestora do usunięcia tych nieprawidłowości stosownie do uregulowań wynikających z art. 35 ust. 3 p.bud., w sytuacji gdy dostęp inwestora do działki nr [...] odbywa się za pośrednictwem nieruchomości prywatnych stanowiących współwłasność skarżącego, które nie są obciążone służebnością drogi koniecznej, co nie może zostać uznane za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tych przepisów, tym samym uniemożliwiając skarżącemu jako współwłaścicielowi nieruchomości prawo do korzystania z nich w pełni zgodnie z przeznaczeniem. W oparciu o nie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez przyznanie skarżącemu statusu strony, a następnie uznanie, że decyzja Starosty jest dotknięta wadą, która powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności. Zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący swój tytuł do pozostawiania stroną zainicjowanego przez siebie postępowania nieważnościowego wywodzi z § 14 war.tech. Niezapewnienie bowiem przez inwestora dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, poprzez korzystanie z dojazdu do działki, na której prowadzona jest inwestycja za pośrednictwem działek skarżącego, ingeruje we własność skarżącego i jest wystarczającym tytułem do przyznania mu przymiotu strony. Zatem, mimo że sporna inwestycja nie obejmowała robót na działkach nr ew. [...] i [...], to jednak nieustanne naruszanie własności skarżącego związane z przejazdami przez jego nieruchomości licznych pojazdów, w tym ciężkiego sprzętu budowlanego używanego na terenie inwestycji, powodowało i powodować będzie dalej, zwłaszcza w przypadku zasiedlenia budynków na spornej działce, znaczne uciążliwości wynikające ze wzmożonego ruchu samochodowego. Gdyby Starosta dochował należytej staranności w zakresie badania przedłożonej przez inwestora dokumentacji w części dotyczącej zapewnienia dostępu inwestycji na działce nr [...] do drogi publicznej, już na etapie procedowania wniosku o zezwolenie na budowę, wynik jego ustaleń byłby negatywny, a nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości przez inwestora stosownie do uregulowań wynikających z art. 35 ust. 3 p.bud., wykluczałoby możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec nieprzedstawienia przez inwestora przy procedowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę jakichkolwiek tytułów do dysponowania działkami położonymi w obrębie ul. N. w sąsiedztwie jego nieruchomości, brak właściwej reakcji Starosty na te niedostatki oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane spowodował, że faktycznie w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do prawnego usankcjonowania wkroczenia inwestora we własność skarżącego, co tym samym, nie może być rozpatrywane jedynie w kategorii okoliczności faktycznej. Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że linia orzecznicza sądów administracyjnych ulegała ewolucji i w ostatnich orzeczeniach NSA zaczął dominować pogląd rozszerzający katalog norm prawa materialnego mających wpływ na wyznaczanie nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ta dominująca obecnie linia orzecznicza sądów administracyjnych, pozwala oprócz § 14 war.tech. na bezpośrednie oparcie źródeł interesu prawnego także na przepisach Kodeksu cywilnego, a konkretnie art. 140 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 140 k.c. w zw. z § 14 ust. 1 war.tech., z których skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes prawny w uruchomieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] przy ul. N. w K. dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Rozstrzygnięcie kwestii legitymacji skarżącego kasacyjnie w tym postępowaniu rzutuje bowiem na to, czy konieczne jest badanie ww. decyzji Starosty pod względem wystąpienia wady kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes prawny z prawa własności do działek nr [...] i [...], które na pewnym odcinku wchodzą w skład ul. N., przez którą inwestor umożliwił sobie dostęp do realizowanego przedsięwzięcia. W tym kontekście wskazał na art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i w tych samych granicach rozporządzać rzeczą oraz § 14 ust. 1 war.tech., który stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu, że skarżący nie posiadał legitymacji procesowej do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. W orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady przyjmuje się, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 p.bud. Nie wyklucza się jednak potrzeby szerszego ujęcia legitymacji do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przez podmiot, który stosownie do art. 28 k.p.a. wykaże okoliczności świadczące o tym, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą jego interesu lub obowiązku (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 598/06; z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2209/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1199/14; z dnia 10 marca 2022 r., sygn. II OSK 957/19; dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, C.H. Beck, s. 335-336; A. Kosicki w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego). Uwzględnienie treści wymienionych wyżej przepisów pozwala stwierdzić, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela oraz użytkowników wieczystych lub zarządcy nieruchomości, jeżeli ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W rezultacie przy określeniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest ustalenie, jak uczynił to organ odwoławczy, a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 p.bud., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, a w brzmieniu korzystniejszym dla skarżącego, obowiązującym przed [...] września 2020 r. – teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że z uwagi na odległość spornej inwestycji od działek skarżącego, nie sposób przyjąć, aby inwestycja ta w jakikolwiek sposób powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego. Działki te nie są też objęte projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym kwestionowaną w postępowaniu nieważnościom decyzją. Decyzja ta nie przewidywała jakichkolwiek robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] (ani innych należących do skarżącego). Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że realizacja spornej inwestycji nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Jak wynika z akt sprawy, na wysokości działki inwestycyjnej nr [...] znajduje się w ciągu ul. N. działka nr [...], która stanowi drogę gminną nr [...]. Inwestor podał, że dostęp do drogi publicznej będzie się odbywał z jednej strony od ul. N. stanowiącej działkę nr [...], a następnie przez działkę nr [...] (stanowiącą własność inwestora) do ul. J.T. (drogi gminnej nr [...]). Brak jest wprawdzie podstaw by kwestionować, że aktualnie dojazd do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] odbywa się przez działki skarżącego nr [...] i [...], to jednak taki dostęp spornej inwestycji do drogi publicznej nie został ustalony w decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2019 r. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że stan ten należy oceniać w kategorii stanu faktycznego, a nie stanu usankcjonowanego prawnie (ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę). Decyzja powyższa nie ma w aspekcie prawnym żadnego wpływu na zakres uprawnień właścicielskich skarżącego. Okoliczność, że właściciel działki nr [...] wykorzystuje jego działki wchodzące przecież w "skład" ulicy N., jako dojazd do swojej nieruchomości, ma w okolicznościach tej sprawy charakter faktyczny, nie wynikający z żadnego aktu administracyjnego. Powstały na tym tle spór powinien rozstrzygnąć sąd powszechny (cywilny). W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez podmiot nie mający przymiotu strony. Konsekwencją tego stanowiska jest brak podstaw do merytorycznej oceny decyzji Starosty Wołomińskiego pod kątem zaistnienia wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej mających na celu wykazanie, że decyzja ta była dotknięta taką wadą było więc całkowicie zbędne. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.