I OSK 5/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 239/20 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. nr KOC/7217/Op/19 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2020 r. oddalił skargę S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. nr KOC/7217/Op/19 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 27 września 2019 r. S. L. wystąpił m.in. o przyznanie zasiłku okresowego. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 10 października 2019 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podał, że w kontrakcie socjalnym zawartym 9 maja 2019 r. S. L. został zobowiązany do aktywnego poszukiwania pracy. W tym celu otrzymał zaświadczenie ZTM o posiadaniu uprawnień do bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską w okresie od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. Jednak aktywność wnioskodawcy ograniczała się tylko do wizyt w Urzędzie Pracy. Pomimo wydania mu sześciu kart aktywności zawodowej, tylko na jednej widniał wpis od jednego pracodawcy, któremu wnioskodawca odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia. Organ I instancji powołując się na art. 2 ust. 1, i art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508) przywoływanej dalej jako: "u.p.s." wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W ocenie organu, S. L. mógłby pokonać swoje problemy, gdyby podjął pracę, jednak z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że nie dąży on do podjęcia zatrudnienia. Jego postawa wskazuje, że otrzymywanie świadczeń z pomocy społecznej stanowi dla niego cel sam w sobie i świadczy o braku chęci współpracy z pracownikiem socjalnym. Skoro zainteresowany nie podejmuje działań mających na celu poprawę swojej sytuacji poprzez podjęcie zatrudnienia i nie podejmuje współpracy z pracownikiem socjalnym to musi się liczyć z możliwością odmowy przyznania mu świadczenia z pomocy społecznej, stosownie do treści art. 11 ust. 2 u.p.s. Od powyższej decyzji S. L. wniósł odwołanie. Wskazał, że możliwość korzystania z komunikacji miejskiej wykorzystał do dojazdów do urzędu pracy w celu znalezienia zatrudnienia. Podał, że więcej aktywności zawodowej nie mógł podjąć, z uwagi na bezdomność. Oświadczył, że przed 29 maja 2008 r. nie miał uprawnień do podjęcia zatrudnienia w Polsce, nie posiadał stosownej decyzji. Do 29 kwietnia 2019 r. zamieszkiwał w noclegowniach i schronisku dla bezdomnych. Po tym dniu przebywał w noclegowniach. Obecnie oczekuje na mieszkanie socjalne, o które stara się od 2016 r. Zdaniem skarżącego, bezdomność uniemożliwia podjęcie pracy. Gdyby w 2009 r. otrzymał mieszkanie socjalne, od 2010 r. podjąłby zatrudnienie i rozpoczął normalne życie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 18 grudnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia organu I instancji. Poza tym wskazał, że S .L. mimo braku przeciwskazań zdrowotnych, od wielu lat przebywa w Polsce nie podejmując zatrudnienia. Nie wykonuje zobowiązań kontraktów socjalnych. Propozycje zatrudnienia nie spotykają się z jego aprobatą. Wobec tego należało przyjąć, że nie podejmuje on współpracy w celu rozwiązania swej trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Zdaniem organu odwoławczego, nie można utożsamiać rezygnacji z zatrudnienia z bezdomnością, gdyż na terenie Warszawy działają schroniska zapewniające całodobowe schronienie. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie S. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i argumentację, która legła u podstaw decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325, dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Orzekanie w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do uwzględnienia wniosku w tym zakresie. Orzekając jednak w sprawie tego zasiłku organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy wynikającymi m.in. z art. 2 ust.1 i art. 3 u.p.s. Oznacza to, że nie w każdym przypadku, przy spełnieniu przesłanek pozytywnych z art. 38 ust. 1 u.p.s., organ musi ten zasiłek przyznać. Konieczna jest bowiem, kierując się zasadami ogólnymi określonymi w ups, ocena postawy osoby ubiegającej się oświadczenie. Dotyczy to postawy wnioskodawcy wobec trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znajduje i jego stosunku do współpracy z pracownikami socjalnymi umożliwiającymi wyjście z niej, czy choćby częściową jej zmianę. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy nie budzi wątpliwości i w pełni uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wynika z niego, że skarżący od 13 lat przebywa w Polsce, od 2016 r. jest zarejestrowany w Urzędzie Pacy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W maju 2019 r. zawarł kontrakt socjalny z ośrodkiem pomocy społecznej, w którym został zobowiązany do aktywnego poszukiwania pracy. Sąd I instancji podzielił ustalenia SKO w Warszawie, że skarżący nie współdziała z organem pomocy społecznej i nie próbuje własnymi siłami wyjść z trudnej sytuacji życiowej. Realizację kontraktu socjalnego ogranicza do stawiania się w urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia. Nie wykazuje inicjatywy podjęcia zatrudnienia. Nie skorzystał z proponowanego przez doradcę klienta udziału w projektach dotyczących przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Z powyższego wynika, że skarżący zainteresowany jest tego rodzaju formami pomocy społecznej, które zapewnią mu stałe bytowanie (środki pieniężne, mieszkanie, bezpłatne przejazdy) na koszt społeczeństwa. Nie jest natomiast zainteresowany wyjściem z trudnej sytuacji osobistej poprzez uzyskanie środków z własnej pracy. Zdaniem Sądu I instancji, wieloletnia bierna postawa skarżącego na rynku pracy świadczy o tym, że jest on nastawiony na długotrwałe utrzymywanie się ze środków pomocy społecznej, bez potrzeby uprzedniego zaangażowania w to przedsięwzięcie swojej osoby, czy też wykorzystania własnych możliwości znalezienia pracy, aby zdobyć środki na swoje utrzymanie. Skarżący pomija to, że działalność pomocy społecznej oparta jest na wspieraniu aktywności samej osoby fizycznej i to przez pewien niezbędny czas (jeżeli chodzi o osoby pełnosprawne, zdolne do pracy), a nie na prostym rozdawnictwie świadczeń i zapewnieniu świadczeniobiorcy dożywotniego źródła utrzymania. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przyznania zasiłku okresowego była zgodna z prawem - art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik strony wniósł o zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przez ten organ wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów m.in. w ten sposób, że organ niewszechstronnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i niesłusznie przyjął, że skarżący nie dąży do podjęcia zatrudnienia i nie podejmuje działań mających na celu poprawę swojej sytuacji, a także nie podejmuje współpracy z pracownikiem socjalnym i nie dopełnił warunków kontraktu społecznego, podczas gdy przeszkody w podjęciu zatrudnienia, takie jak bezdomność, wiek czy fakt, że skarżący jest obcokrajowcem mają charakter obiektywny i niezależny od skarżącego, a brak chęci zatrudniania skarżącego z tych względów przez pracodawców, nie mogą świadczyć o braku zainteresowania skarżącego wyjściem z trudnej sytuacji życiowej czy też braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym; 2. Naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 11 ust. 2 u.p.s., przez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy zachowanie skarżącego nie wypełniało przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym i nie mogło uzasadniać odmowy przyznania świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.). Zaakcentować należy, że przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nałożył na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z powodu braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy. Przewiduje to art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przedmiotem sporu pozostaje ocena czy w sprawie mamy do czynienia z brakiem współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego, co w rozważanym przypadku stanowiło podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów, prawidłowo wywiedzione po analizie treści przepisów art. 4 i art. 11 pkt 2 u.p.s. Norma art. 11 ust. 2 u.p.s. została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka: Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń wskazanych powyżej przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że S. L. jest w wieku produkcyjnym. Nie jest osobą niepełnosprawną, nie sygnalizuje dolegliwości zdrowotnych, które miałyby wpływ na podjęcie przez niego zatrudnienia. Jest kawalerem nie ma żadnych osób na utrzymaniu, czy też pod opieką. Przebywa w Polsce od 2006 r., jednak w urzędzie pracy zarejestrował się dopiero w 2016 r. Obecnie przebywa w Warszawie, gdzie rynek pracy jest atrakcyjny. 9 maja 2019 r. skarżący podpisał kontrakt socjalny, w którym został zobowiązany do aktywnego poszukiwania pracy, aby uniezależnić się od systemu pomocy społecznej. Skarżącemu stworzono warunki do systematycznego poszukiwania pracy, m.in. poprzez przyznanie uprawnień do bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską. W ramach zawartego kontraktu skarżący został też skierowany do Urzędu Pracy w celu uzyskania informacji i zakwalifikowaniu się do programu "Aktywni 50+" oferującego pośrednictwo pracy, doradztwo zawodowe, szkolenia i kursy oraz wsparcie finansowe dla pracodawcy. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń dokonanych przez organy (powołujące się na pismo Urzędu Pracy z 17 lipca 2019 r.), że skarżący nie podjął współpracy z doradcą zawodowym - nie dostarczył CV oraz odrzucił propozycję wspólnego napisania dokumentu, wykazuje postawę roszczeniową, przyjmuje od pracownika urzędu wszystkie skierowania ale brak jest z jego strony inicjatywy aby spotkać się z pracodawcami, przyjmuje też skierowania do projektów aktywizujących zawodowo i społecznie jednak nie zgłasza się do projektodawców. Podkreślenia wymaga, że w aktach administracyjnych brak jest dowodów potwierdzających aktywne poszukiwanie pracy przez skarżącego. Dopiero na etapie postępowania sądowadministracyjnego skarżący przedłożył kserokopie trzech dokumentów na okoliczność, że w dniach 11 września 2019 r. oraz 9 i 12 grudnia 2019 r. zgłosił się do pracodawcy ze skierowaniem z urzędu pracy. W pierwszym przypadku na druku skierowania w rubryce "Kandydat nie zostanie zatrudniony z powodu" pracodawca zamieścił adnotację: "nie spełnił oczekiwań rekrutacji", w drugim: "Praca na magazynach. Brak p. jazdy", a w trzecim: "rekrutacja w toku". Należy jednak zauważyć, że pierwszy z wymienionych dokumentów nie zawiera pieczątki pracodawcy, stąd nie stanowi wiarygodnego dowodu. Dwa pozostałe dotyczą zaś okresu przypadającego po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia i wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nie było zatem podstaw aby w oparciu o te dokumenty negować ustalenia organów, że skarżący przez blisko 5 miesięcy od podpisania kontraktu socjalnego pozostawał bierny w poszukiwaniu zatrudnienia, a jego aktywność w tym zakresie ograniczała się do wizyt w Urzędzie Pracy i Zespole Aktywności Zawodowej i Społecznej. W szczególności, gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że zainteresowany nie korzystał z proponowanych i dostępnych form aktywizacji zawodowej i profesjonalnego doradztwa w tym zakresie. Usprawiedliwieniem dla takiej postawy nie są ani wiek skarżącego (w dacie wydania rozstrzygnięć organów administracji – 58 lat), ani fakt bycia cudzoziemcem i osobą bezdomną. Odnotować należy, że skarżący konsekwentnie odrzuca propozycje pracownika socjalnego wystąpienia z wnioskiem o skierowanie do schroniska, gdzie miałby całodobowe miejsce pobytu i zapewnione posiłki. Skarżącego w żadnym razie nie można uznać za osobę nieporadną, ograniczoną barierą językową. Zainteresowany wielokrotnie starał się o przyznanie różnego typu świadczeń z pomocy społecznej (zasiłki celowe i okresowe, uprawnienie do bezpłatnych przejazdów środkami lokalnego transportu zbiorowego). Skorzystał również ze szkolenia w zakresie nauki języka polskiego. Skarżący nie współdziała jednak z organem pomocy społecznej, nie realizuje postanowień kontraktu socjalnego i nie próbuje własnymi siłami wyjść z trudnej sytuacji życiowej. Jego zaangażowanie w tych kwestiach jest minimalne i pozorne. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że taka postawa skarżącego wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie nie przekroczyło granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.