II SA/Ke 510/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak: IR.I.7840.4.43.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 510/22 Uzasadnienie Decyzją z 26 sierpnia 2022 r., znak: IR.I.7840.4.43.2022, Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. , utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 30 czerwca 2022 r., znak: B-II.6740.38.4.2022, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW na działce nr ewid. [...], gmina Ł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z 19 kwietnia 2021 r. P. Sp. z o.o. (zwana też Spółką), wystąpiła do Starosty Kieleckiego o pozwolenie na budowę ww. inwestycji, załączając projekt budowlany (3 egzemplarze) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ postanowieniem z 6 czerwca 2022 r. działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej Pb, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w terminie do 27 czerwca 2022 r. W piśmie z 24 czerwca 2022 r. inwestor poinformował o uzupełnieniu projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu jednocześnie wskazując, że nie ma konieczności dostosowywania projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pkt 2 ww. postanowienia). Decyzją z 30 czerwca 2022 r. Starosta Kielecki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej stwierdzając, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają możliwość wydania pozytywnej decyzji w tej sprawie. W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 3 i 5 pkt 1 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor był zobowiązany do dostosowania planowanej inwestycji do zgodności z § 20 uchwały nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], oraz powinien dokonać uzupełnienia w tym zakresie, podczas gdy spółka odniosła się do przedmiotowego zobowiązania w piśmie z 24 czerwca 2022 r., w którym przedłożyła wszelką dokumentację wymaganą do uzupełnienia oraz wyjaśniła, że wobec treści art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 11), dalej u.p.z.p, realizacja ww. inwestycji była możliwa. Zarzucając organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 Kpa, Spółka podniosła, że nie wyjaśniono stanu faktycznego poprzez brak ustalenia, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, który powinien być zgodny z ustaleniami studium, co skutkować powinno w niniejszej sprawie możliwością wydania decyzji. Zdaniem odwołującej, art. 10 ust. 2a u.p.z.p. dopuszcza budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, i nieużytki niezależnie od tego, czy w studium, a następnie w miejscowym planie, zostały wyznaczone tereny pod OZE. Rozpatrując odwołanie Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że oceniając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście art. 35 ust. 1 Pb nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z określonymi w tym przepisie wymaganiami. Zdaniem organu, z treści § 20 i § 14 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] wynika, że plan ten nie przewiduje wprost lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW. Nadto inwestycja w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. Realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, ponieważ za taką należy uznać produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Taki stan znajduje potwierdzenie w brzmieniu § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1039). Nie dostrzegając naruszenia przepisów postępowania w sprawie, organ II instancji uznał za prawidłową decyzję Starosty Kieleckiego z 30 czerwca 2022 r. W skardze do tut. Sądu P. Sp. z o.o. , zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na braku kompleksowego, wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak ustalenia, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co skutkować powinno w niniejszej sprawie możliwością wydania decyzji; b) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; c) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. d) art. 6 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń prawnych na nieaktualnym stanie prawnym, tj. przyjęciu w ustaleniach brzmienia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. sprzed nowelizacji z 30 października 2021 r. 2. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 35 ust. 3 i 5 pkt. 1 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że Skarżąca obowiązana była by planowaną inwestycję dostosować do zgodności z § 20 Uchwały NR [...] Rady Gminy w Ł. z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], oraz powinna dokonać uzupełnienia w tym zakresie podczas gdy spółka odniosła się do przedmiotowego zobowiązania w piśmie z 24 czerwca 2022 r., w którym przedłożyła wszelką dokumentację wymaganą do uzupełnienia oraz wyjaśniła iż wobec treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez błędne stwierdzenie, że w studium miejscowego planu wyznacza się obszary na których będą rozmieszczane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w sytuacji, gdy z przepisu obowiązującego w dniu złożenia wniosku, odwołania oraz orzekania przepis zakładał iż "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne"', W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 26 sierpnia 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Kieleckiego z 30 czerwca 2022 r. oraz zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w terminie określonym przez Sąd, jak również o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że uwzględniając wielkość wnioskowanej inwestycji tj. do 1 MW, dopuszczalność przedmiotowej inwestycji należało ocenić biorąc pod uwagę treść obowiązującego MPZP. Ustalenia tego planu muszą być zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W aktualnym stanie, z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki w rozpatrywanej sprawie nie musiały być wskazane w planie. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, brak wyznaczenia terenów przeznaczonych dla instalacji OZE w tym wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW nie oznacza, że na terenach objętych planem nie można lokować tego typu urządzeń. Art. 10 ust. 2a u.p.z.p. dopuszcza budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI i nieużytki, niezależnie od tego czy w studium, a następnie w MPZP, zostały wyznaczone tereny pod OZE. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z 17 lutego 2022 r. działka, na której planuje ona zrealizować inwestycję w całości składa się z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI. Wobec powyższego, realizacja przedmiotowej inwestycji byłaby możliwa zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a brak potwierdzenia tego faktu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza możliwości realizacji tego typu inwestycji. Wykluczenie takie oznaczałoby, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stoi w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co stanowiłoby naruszenie przepisów. W ocenie Spółki powyższa analiza wskazuje na brak podstaw do dostosowywania przedmiotowego projektu budowalnego do § 20 Uchwały NR [...] Rady Gminy w Ł. z dnia 30 sierpnia 2021 r. albowiem uchwała ta nie wyklucza możliwości realizacji tego typu inwestycji. Według opinii skarżącej, organ administracji nie wyjaśnił szczegółowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, a wręcz przeciwnie organ pominął określone okoliczności pozwalające na uznanie, że instalacja fotowoltaiczna może zostać zrealizowana oraz oparł się na nieaktualnym stanie prawnym. Tym samym wydanie decyzji było niezasadne i nastąpiło z naruszeniem prawa generującym konieczność jej uchylenia oraz przekazania do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Świętokrzyskiego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawą wydania takiej decyzji była niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Pb). Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Normatywny charakter tego aktu oznacza, że zawiera on stwierdzenia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej w tym akcie sytuacji. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy chociaż bezwzględnie wiążą organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie czynią studium aktem prawa miejscowego i nie ma on mocy powszechnie obowiązującej na danym terenie. To plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Ustawodawca w art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. nie przewidział konieczności rozmieszczenia w studium wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe unormowanie, wbrew twierdzeniom skarżącego nie daje jednak podstaw do lokalizacji objętych tym przepisem urządzeń fotowoltaicznych, w przypadku, gdy lokalny uchwałodawca określił szczegółowe wymagania dotyczące możliwości przeznaczania terenów na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do takiej sytuacji, (która występuje w niniejszej sprawie), wywody skarżącej, że powołany wyżej przepis dopuszcza budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI i nieużytki, niezależnie od tego, czy w studium, a następnie w MPZP, zostały wyznaczone tereny pod OZE – nie zasługują na akceptację. Bezspornym w sprawie było, że planowana inwestycja położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ł. z 30 sierpnia 2021 r. – dalej jako "m.p.z.p." Dla obszaru na którym znajduje się działka inwestora nr ewid. [...] w miejscowości R. m.p.z.o. przewiduje: § 20 ust. 1. Wyznacza się tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem R, dla których ustala się: 1) Przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze z wyłączeniem zabudowy; 2) Przeznaczenie dopuszczalne: stawy, zbiorniki wodne dla potrzeb rolnictwa, których realizacja nie wpłynie negatywnie na stosunki wodne terenów sąsiednich; 3) Przeznaczenie uzupełniające: a) dojścia i dojazdy, b) obiekty, urządzenia infrastruktury technicznej, c) obiekty małej architektury, d) ścieżki rowerowe, ścieżki spacerowe. W § 14 pkt 1 określono: Zaopatrzenie w energię elektryczną poprzez sieć elektroenergetyczną średniego i niskiego napięcia oraz poprzez alternatywne technologie bazujące na odnawialnych źródłach energii, w szczególności mikroinstalacje OZE o mocy nieprzekraczającej 50 kW. Z charakterystyki planowanego przedsięwzięcia wynika, że na powierzchni 20.000 m2 (powierzchnia zajmowana przez urządzenia to 9.500 m2) ma powstać elektrownia o mocy – do 1 MW, składająca się z 1220 sztuk paneli fotowoltaicznych, montowanych na 77 konstrukcjach wsporczych, co daje 47,5% powierzchni zabudowy objętej projektem zagospodarowania. Niewątpliwie zatem służy ono produkcji (wytwarzaniu) i sprzedaży energii elektrycznej, a tym samym pełni funkcję przemysłową. Dodatkowo za taką kwalifikacją przemawia również przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1039), który zabudowę systemami fotowoltaicznymi (o określonej tym przepisem powierzchni) zalicza do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że realizacja wnioskowanej do budowy farmy fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w m.p.z.p. na tereny rolnicze prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Sąd orzekający podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym budowę elektrowni fotowoltaicznych służących celom produkcyjnym nie można utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej, definiowaną w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jako budowa drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W konsekwencji rację ma organ ustalając, że z uwagi na skalę i charakter planowanego przedsięwzięcia, inwestycja w zakresie systemów fotowoltaicznych nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o jakich mowa w § 20 ust. 1 pkt 3 lit b m.p.z.p. Wymóg określonego przeznaczenia terenu jak i sposobu jego zagospodarowania przewidzianego dla nowej zabudowy, zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. jest jasny i oczywisty. Z tego względu zabudowa w zakresie systemu fotowoltaicznego na terenie oznaczonym symbolem R, o mocy przekraczającej 50 kW, wskazuje na niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb. Z tych względów organy prawidłowo odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo należy podnieść, że organy architektoniczno-budowlane w toku postępowania o wydanie pozwolenie na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego nie są uprawnione do oceny prawidłowości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który podlega kontroli Sądu w odrębnej procedurze przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559). Wbrew twierdzeniu skarżącej, art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie stanowił podstawy ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zatem przyjęcie przez organ treści tego przepisu w wersji sprzed nowelizacji z 30 października 2021 r. nie miało żadnego wpływu na jej wynik. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.