II SA/Gl 731/04

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: NSA Leszek Kiermaszek /spr./ WSA Rafał Wolnik Protokolant stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę UZASADNIENIE Po rozpoznaniu wniosku A Sp. z o.o. w C. z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją części budynku, usytuowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., na spalarnię odpadów medycznych. Przyczyną odmowy było niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r., w którym wezwano inwestora do przedłożenia uzgodnienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Wojewoda Ś. nie uwzględnił odwołania A Sp. z o.o. i decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi wniesionej przez A Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r. sygn. II SA/Ka 868/03, uchylił powyższą decyzję Wojewody Ś. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że objęta wnioskiem inwestycja, zgodnie z § 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. Nr 98, poz. 589 ze zm./ zaliczona została do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Oznacza to, że jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm./, wynika to z treści art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 10, poz. 1085/. Wobec takich przedsięwzięć wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska i organem określonym w art. 57 ustawy. W dacie orzekania przez organy, w myśl art. 57 ust. 1 ustawy, tylko w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy /przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzednio – inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska/ wymagane było uzgodnienie z powiatowym inspektorem sanitarnym. Obowiązek uzgodnienia decyzji z organem Inspekcji Sanitarnej /wojewódzkim inspektorem sanitarnym/ w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy powstał dopiero z dniem 8 grudnia 2003 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2003 r. nowelizującej ustawę Prawo o ochronie środowiska /Dz.U. Nr 190, poz. 1865/. Skoro zatem, wywodził Sąd, inwestor przedłożył decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. uzgadniającą projekt budowlany spalarni odpadów medycznych, to wywiązał się z obowiązku określonego w art. 48 ust. 4 ustawy. Brak zaś było podstaw, w dacie orzekania przez organy, do żądania dalszego uzgodnienia z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B. Wojewoda Ś. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] r. z powołaniem się na art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zauważył, że będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dniu wydawania przez niego decyzji. W rozpoznawanej sprawie po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej weszły w życie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwienia odpadów medycznych i weterynaryjnych /Dz.U. Nr 8, poz. 104/. Projekt budowlany, sporządzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, nie odpowiada wymogom zawartym w powołanym rozporządzeniu, wskazał na to Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. w piśmie z dnia [...] r. Zachodzi zatem potrzeba dostosowania inwestycji do nowych wymogów prawnych, w konsekwencji także do ponownego uzgodnienia decyzji w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska /z Wojewodą Ś./. Przedmiotowej inwestycji w dalszym ciągu nie obowiązuje wymóg uzgodnienia z organem Inspekcji Sanitarnej, wskazuje na to międzyczasowy przepis art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 3 października 2003 r. /Dz.U. Nr 190, poz. 1865/. Powyższą decyzję Wojewody Ś. zaskarżyła do Sądu A Sp. z o,.o. z C. wnosząc o jej uchylenie z powodu niezgodności z prawem. Skarżąca podniosła, że samo rozstrzygnięcie uwzględnia ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w kasacyjnym orzeczeniu, jednakże zastrzeżenia budzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej sprawa winna być załatwiona według obowiązującego w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta B. stanu faktycznego i prawnego. Bezpodstawnie zatem Wojewoda Ś. wywodzi, że organ pierwszej instancji winien prowadzić postępowanie z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, które weszło w życie [...] r., a więc już po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta B. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie doprowadziły do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2004 r. sygn. II SA/Ka 868/03, uchylającym wcześniejszą decyzję Wojewody Ś. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną, która – stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - jest wiążącą zarówno dla organu, którego działanie było przedmiotem skargi, jak i dla Sądu w trakcie powtórnej kontroli. Strona skarżąca dostrzega konieczność zastosowania się Wojewody Ś. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej, wyraźnie to zostało przyznane w skardze, a zasadność skargi upatruje w tym, że Wojewoda w sposób nieusprawiedliwiony żąda dostosowania przedłożonego projektu budowlanego do przepisów obowiązujących w chwili orzekania, nie zaś w dacie wydania decyzji w pierwszej instancji, a w tym zakresie nie wypowiedział się Sąd w uzasadnieniu wskazanego wyroku. Takiej argumentacji i przesłanek, na których została oparta, nie można podzielić. W kasacyjnym wyroku Sąd stwierdził, że organy administracyjne bez podstawy prawnej żądały od strony skarżącej dodatkowego uzgodnienia z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B., skoro w chwili orzekania przez te organy obowiązek uzgodnienia z organem Inspekcji Sanitarnej przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko /art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm./ nie był wymagany. Wobec tego, że wyłączną przyczyną podjęcia przez Wojewodę Ś. zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. było niewykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia uzgodnienia z organem Inspekcji Sanitarnej, zatem nie zachodziła potrzeba wypowiedzenia się przez Sąd w kwestii, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany odpowiada obowiązującym przepisom. Zresztą na ówczesnym etapie postępowania zagadnienie to nie stanowiło przedmiotu sporu, a odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowlanego wynikała z zupełnie innych przyczyn. Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 kpa/. Oznacza to, że każdy z organów obowiązany jest stosować te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydawania decyzji. Trafnie więc zauważa Wojewoda, że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania przez ten organ decyzji. Wszak organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, jest organem rozpoznającym sprawę merytorycznie w jej całokształcie, nie może więc tylko ograniczyć się do kontroli pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, ale obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. IV SA 451/88 – publ. Gospodarka - Administracja Państwowa 1988 r. Nr 22, str. 43 z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 2079/97 – Lex nr 48737/. Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania nie obliguje organu odwoławczego do uwzględnienia nowego stanu prawnego jedynie wówczas, gdy wynika to z nowych przepisów, które przewidują inny skutek /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002 r., sygn. III RN 59/01 – OSNP 2003 r. Nr 3, poz. 56/. Chybiony jest zatem pogląd strony skarżącej, że skoro i w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę / [...] r./ i w dacie orzekania w następstwie tego wniosku przez organ pierwszej instancji / [...] r./ projekt budowlany odpowiadał obowiązującym przepisom, to późniejsza zmiana tych przepisów nie mogła mieć wpływu na ocenę poprawności sporządzenia projektu budowlanego. Zgodnie z tym co rozważono, organ odwoławczy obowiązany był uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych /Dz.U. z 2003 r. Nr 8, poz. 104 ze zm./, które weszło w życie z dniem 8 lutego 2003 r., zatem po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, a przed podjęciem decyzji odwoławczej. Żaden obowiązujący przepis, w tym wymienionego rozporządzenia, nie przewidywał bowiem odmiennego skutku. Słusznie więc Wojewoda Ś. ponownie rozpoznając sprawę na etapie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. poddał konfrontacji treść projektu budowlanego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2002 r. Strona skarżąca nie zwalcza zaś stanowiska Wojewody, iż projekt budowlany nie jest dostosowany w całości do wymogów wynikających z tego aktu prawnego. Analiza treści przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia pozwala na wysnucie wniosku, iż niedostosowanie projektu do obowiązujących przepisów obejmuje m.in. przyjętą temperaturę w komorze spalania, wyposażenie instalacji w procesie termicznego przekształcania odpadów medycznych, pomiaru czasu przebywania gazów spalinowych w komorze spalania, sposobu usuwania pozostałości po termicznym przekształceniu odpadów. Pozwalało to Wojewodzie na sformułowanie tezy, iż wobec niedostosowania projektu budowlanego do obowiązujących przepisów wymagane jest ponowne uzgodnienie decyzji z organem określonym w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji zachodziły przesłanki do uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co tym samym stwarzało podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, przeto Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SJ/