II SA/Gl 561/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 1 kwietnia 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynął wniosek M. S. (strona, wnioskująca), w którym zwróciła się z prośbą o sprawdzenie legalności budowy i rozbudowy budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewidencyjny 1 w R. (tj. zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym), nadmieniając, iż budynek ten znajduje się w części jej działki o nr ewid. 2. Wnioskująca zwróciła się także o sprawdzenie stanu technicznego budynku mieszkalnego, a w szczególności ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskowane budynki usytuowane są na działce nr 3 (powstałej w wyniku podziału działki 1), będącej własnością R. S. (inwestor, skarżący), zaś działka o nr ewid. 2, stanowiąca własność M. i Z. S., w wyniku podziału zmieniła nr na 4. W dniu [...] r., przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że na działce o nr 3 przy ulicy [...] w granicy z działką nr 4 usytuowany jest budynek mieszkalny wykonany w technologii tradycyjnej - murowany z kamienia oraz pustaka. Budynek o wymiarach ok. 9,3 x 12,74m posiada dach o konstrukcji drewnianej, kryty gontem bitumicznym. Jak ustalono, budynek został rozbudowany na podstawie opracowania projektowego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. W wyniku weryfikacji dokumentacji stwierdzono, iż inwestor odstąpił od zatwierdzonego opracowania projektowego poprzez niewykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony zachodniej, tj. od strony działki 4 stanowiącej własność wnioskującej. Pismem z dnia z dnia [...] r. zawiadomiono strony o wszczętym postępowaniu administracyjnym, a po przenalizowaniu zebranej dokumentacji decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. S. jako właścicielowi przedmiotowego budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki nr 3, położonej w miejscowości R., gm. W. przy ul. [...], wykonać określone czynności lub roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. od strony działki nr 4, na elewacji zachodniej w budynku z przykryciem dachu nierozprzestrzeniającym ogień, wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego i wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ogień, określając termin wykonania robót do dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu przebiegu postępowania stwierdzono, że zachodzi niezgodność zrealizowanej rozbudowy przedmiotowego budynku. Zgodnie bowiem z opracowaniem budynek powinien posiadać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, której inwestor nie wykonał. Nie stwierdzono też zastosowania pasa niepalnego bezpośrednio pod poszyciem dachu. Nastąpiło więc odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Poprzednio obowiązująca ustawa z 1974 r, która była podstawą wydanego pozwolenia na budowę, także posługiwała się pojęciem istotnego odstąpienia, nie wyjaśniała jednak na czym miało ono polegać. W nieniejszej sprawie mając na względzie zagrożenie pożarowe, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest podstawą do nałożenia przez właściwy organ na inwestora, ograniczonego terminem, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z zapisem art. 51 ust. 7 przepis ten znajduje zastosowanie do robót innych niż określone w art. 48 czy art. 49b ust.1 ustawy. Z § 226 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny i ich usytuowanie wynika, że strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub części budynków elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4, bądź pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości innych budynków, określone w § 271 ust. 1 -7 tego rozporządzenia. Zasadnym zatem jest nakazanie właścicielowi budynku, w którym zastosowano drewnianą konstrukcję dachu, która nie spełnia warunków przeciwpożarowych, wykonania wskazanych w sentencji robót budowalnych. Od wyżej wskazanej decyzji, pismem z dnia 17 stycznia 2020 r., złożył odwołanie skarżący. Podniósł w nim, iż przeprowadzona w [...] roku rozbudowa budynku mieszkalnego, czyli [...] lata temu, była i jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, na co wskazuje dziennik budowy dołączony do akt sprawy. Dodał, że wnioskująca o przeprowadzenie niniejszego postępowania nie była wówczas właścicielką sąsiedniej działki. Wcześniej nikt nie zgłaszał zastrzeżeń co do wykonanych robót. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku - do dnia [...] r. oraz utrzymał w mocy wymienioną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił ustalenia organu pierwszej instancji oraz ich ocenę prawną. Organ odwoławczy stwierdził, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że prawidłowo oceniono sytuację faktyczną przedmiotowego budynku ze względu na zagrożenie przeciwpożarowe. Wyjaśnił, że inwestor nie wykonał ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony zachodniej, tj. od strony działki nr 4, stanowiącej własność wnioskującej, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a ściana ta przewidziana była w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Stwierdził jednak, że wymienione odstępstwo od projektu budowlanego z [...] r. nie jest istotne, dlatego organ pierwszej instancji zasadnie za podstawę prawną swojej decyzji uznał art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dalej wyjaśnił, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowego budynku mieszkalnego, w przekroju poprzecznym A-A budynku, zaznaczono na ścianie zachodniej "mur ogniowy". Według protokołu z oględzin z dnia [...] r. organ powiatowy uznał, iż inwestor nie wykonał ściany oddzielenia przeciwpożarowego od zachodniej strony przedmiotowego budynku. W konsekwencji organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację faktyczną przedmiotowego budynku i zasadnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zaskarżoną decyzją nałożył na inwestora wymieniony powyżej obowiązek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nałożenia określonego w niej obowiązku. Równocześnie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu jego wykonania, ze względu na skalę obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach skarżący wniósł o jej zmianę poprzez stwierdzenie, iż budynek mieszkalny usytuowany na terenie działki nr 3 położonej w miejscowości R. gm. W. przy ulicy [...] jest wybudowany zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili wznoszenia i kończenia prac budowlanych i w konsekwencji o nieorzekanie o konieczności wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, o których mowa w treści sentencji zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach w faktycznych, wskazując, że budynek gospodarczy nie przekracza granic działki, jest bowiem budynkiem wolnostojącym, posadowionym 3,15m od granicy. Nadto zarzucił naruszenie § 1 i § 2.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych poprzez błędne jego zastosowanie w realiach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy wszelkie zmiany oraz plany zostały zaakceptowane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia (vide: dziennik budowy/odbiór) oraz przyjęte bez jakichkolwiek zastrzeżeń przez Inspektora do Spraw Budownictwa z Urzędu Gminy W. w dniu [...] r., a więc na długo przed wejściem w życie wymienionego rozporządzenia, jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi rozwinął postawione zarzuty podkreślając, że przedmiotowy budynek rozbudowany został na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, a prace związane z jego rozbudową zakończone zostały ponad [...] lat temu (w [...] r.). Nigdy nie było żadnych wątpliwości co wykonanych robót budowlanych i nie stwarzały one zagrożenia dla sąsiadujących nieruchomości. Niniejsza kontrola przeprowadzona została wobec zgłoszenia sąsiadki, wobec konfliktu pomiędzy właścicielami nieruchomości. Podczas tej kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego budynek posiada ścianę wykonaną z kamienia w [...] r. zabezpieczoną blachą i nie stwarza zagrożenia pożarowego, ponieważ nie graniczą z nią żadne zabudowania. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia podstawowej zasady obowiązującej w polskim prawie - lex retro non agit, gdyż w treści decyzji przywołano rozrządzenie z 2002 r. wydane na podstawie ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie skarżącego decyzje wydane przez organy obydwu instancji są rażąco krzywdzące. W chwili dokonywania rozbudowy wszystkie prace wykonane zostały zgodnie z wszelkim zasadami i prawidłami sztuki budowlanej i spełniały wszelkie normy z tym związane. Zaskarżone decyzje wydane zaś zostały na podstawie pobieżnej analizy stanu faktycznego i prawnego i w konsekwencji należy je zaskarżyć w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 18 września 2020 r. swoje stanowisko przedstawili uczestnicy postępowania M. S. i Z. S., wnosząc o oddalenie skargi. Wskazali, iż niniejsza sprawa dotyczy budynku mieszkalnego, a nie budynku gospodarczego i naruszonej granicy działek. W projekcie budowlanym z [...] r. wskazana została ściana oddzielenia przeciwpożarowego wraz z "murkiem ogniowym" , jednak "murku ogniowego" inwestor nie wykonał. Budynek ten stoi w granicy działek. Sam inwestor nie kwestionuje, że jego budynek nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego wraz z "murkiem ogniowym", którą powinien wykonać. W piśmie procesowym z dnia 2 października 2020 r. w odpowiedzi na pismo uczestników postępowania Skarżący wyjaśnił, że uczestniczka postępowania nie była właścicielką działki nr 2 (w dacie wykonywanej rozbudowy). W jego ocenie, skoro projekt nie przewidywał z jakiego materiału niepalnego i jakiej odporności ma być wykonany mur ogniowy, to realizacja ściany z kamienia spełnia ten wymóg. Przyznał, że pomiędzy stronami ma miejsce spór sąsiedzki, czego dowodem są liczne postępowania, które jednak dotyczą innych kwestii. Na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze oraz w piśmie z dnia 2 października 2020 r. Z kolei uczestnicy postępowania nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego, podtrzymali swoją argumentację zaprezentowaną w piśmie z dnia 18 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2167 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 2315 ze zm.) , Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), czy też naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. w zakresie nakazania skarżącemu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. wykonania na elewacji zachodniej w budynku mieszkalnym ściany oddzielenia przeciwpożarowego i wyprowadzenia jej ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3m lub zastosowania wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem i zmieniająca tę decyzję tylko w zakresie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, podkreślając, że przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ogień. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzającą nie naruszają przepisów prawa. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr 3 w R. przy ulicy [...] rozbudowany został na podstawie decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Decyzją tą zatwierdzono też projekt planowanej rozbudowy. W projekcie tym przewidziano wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego - tzn. w przekroju poprzecznym A-A budynku, zaznaczono na ścianie zachodniej "mur ogniowy". Przeprowadzone przez organ powiatowy oględziny przedmiotowego budynku wykazały (protokołu z oględzin z dnia [...] r.) że inwestor nie wykonał ściany oddzielenia przeciwpożarowego od zachodniej strony przedmiotowego budynku - nie stwierdzono "muru ogniowego". Nastąpiło zatem odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Chociaż przedmiotowy budynek rozbudowany został na postawie przepisów "starego" Prawa budowlanego - tj. z 1974 r., także w tych przepisach było pojęcie odstępstwa od istotnych warunków pozwolenia. Zgodnie z art. 32 ust. 2 tej ustawy właściwy organ mógł w takim przypadku orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę. W obecnie obowiązujących przepisach Prawa budowalnego z dnia 4 lipca 1994r. art. 36a ust. 5 stanowi, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle powyższych przepisów zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, iż w rozpatrywanej sprawie brak wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu i prawidłowo organ pierwszej instancji za podstawę prawną swojej decyzji uznał art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dążąc do doprowadzenia obiektu - budynku mieszkalnego położnego w granicy działek do stanu zgodnego z prawem. Podnieść w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt.1, pkt. 4 i pkt. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 961) ustawodawca nałożył na właściciela budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, w szczególności poprzez przestrzeganie m.in. przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, które określone zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Zgodnie zaś z § 272 ust. 3 związku z § 232 ust. 4 tego rozporządzenia - budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielania przeciwpożarowego o określonej klasie odporności ogniowej. Odnosząc się natomiast do zarzutu podnoszonego przez skarżącego, że w stosunku do budynku, który powstał na długo przez wejściem w życie wymienionego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stąd powyższe przepisy nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie, to stanowiska takiego nie można zaakceptować. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepisy wymiennego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowania z mocy § 207 ust. 2 w związku § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, a przesłankami zastosowania tych przepisów są - po pierwsze stwierdzenie, że budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, i po drugie - stwierdzenie, iż budynek zagraża życiu ludzi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. , sygn. akt II OSK 327/09). W niniejszym przypadku bez wątpienia budynek mieszkalny skarżącego jest zamieszkany czyli jest obecnie użytkowany, nie można zatem pominąć, że może stwarzać zagrożenie dla życia ludzi. Podnieść przy tym trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest to działanie prawa wstecz. W wyroku z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 516/13 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem ciągłym albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowych dla takich budynków nie jest działaniem retroaktywnym. Uwzględniając więc powyższe zasadnie organ nadzoru budowlanego prowadząc niniejsze postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowane nałożył na skarżącego obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami - poprzez wykonanie w wyznaczonym terminie ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzonej ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3m lub zastosowanie wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1m i klasie odporności EI60 bezpośrednio po pokryciem. Podnoszone przez skarżącego argumenty nie mogły zmienić ustalonego stanu faktycznego, w szczególności podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa dotyczy budynku nieszklanego w granicy z sąsiednią działką, a nie budynku gospodarczego i ewentualnego naruszenia granicy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.