I OSK 3920/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 117/18 o odrzuceniu skargi J.R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej warunków służby postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Pismem z dnia 15 kwietnia 2018 r. J.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia lub zmiany warunków pełnienia przez nią służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Wniosła o stwierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w powyższym zakresie. J.R. istotą skargi uczyniła twierdzenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 165 ust. 7 oraz art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS"), miał prawny obowiązek wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby. Tymczasem przy piśmie z dnia 25 maja 2017 r. nr [...] otrzymała jedynie propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą pod przymusem prawnym i ekonomicznym przyjęła. W ocenie skarżącej, niewydanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia lub zmiany warunków pełnienia służby należy utożsamiać z bezczynnością organu. Skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 30 maja 2017 r. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o niezwłoczne wydanie w stosunku do niej decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, gdyż skarżąca nie otrzymała propozycji służby. Niezależnie od powyższego podała, że na mocy odrębnej propozycji pełnienia służby z dnia 27 września 2017 r. nr [...] od dnia 1 października 2018 r. jest "traktowana zgodnie z należnym mi statusem jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, co jednak nie stanowi przedmiotu niniejszej skargi". Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi. Podał, że ustawodawca pozostawił kierownikom stosownych jednostek organizacyjnych "autonomiczne prawo" w zakresie rodzaju składanych funkcjonariuszom propozycji, tj. propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 117/18 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stwierdził, że brak jest podstaw do zaliczenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie "wydania decyzji w sprawie pełnienia służby" do katalogu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tych ustaw. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17, w którym wskazano, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej dokonała przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Taka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wiązała się z dostosowaniem dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia, w zakreślonym w niej terminie, propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Podkreślenia wymaga, że jedynie przyjęta przez adresata propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4 p.w.KAS). W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 25 maja 2017 r. nr [...] przedłożono J.R.propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, którą przyjęła w dniu 31 maja 2017 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż aby można było uznać, że organ administracji pozostaje w bezczynności musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na niego obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z przywołanych wyżej przepisów nie wynika obowiązek organu do wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z czym wiąże ona bezczynność organu w tym zakresie. Jak już wskazano, przeczy temu treść przepisów p.w.KAS, z których wynika możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby lub zatrudnienia, bądź też nieprzedstawienie żadnej z w/w propozycji. Nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby i ograniczenie się tylko do złożenia mu propozycji zatrudnienia nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w których droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 103/17). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.R., reprezentowana przez pełnomocnika – sędziego i zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez błędne odrzucenie skargi wskutek nieprawidłowej identyfikacji istoty skargi jako zmierzającej do uzyskania stwierdzenia bezczynności organu administracji wobec obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia stosunku służbowego w określony sposób, podczas gdy istotą skargi był zamiar uzyskania stwierdzenia bezczynności organu administracji wobec obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia stosunku służbowego w ogóle, bez przesądzania sposobu przekształcenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS") w zw. z art. 104 § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przekształcenie stosunku służby nie ustanawia po stronie organu administracji obowiązku wydania decyzji administracyjnej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia niewłaściwości sądu administracyjnego w związku z bezczynnością organu administracji i odrzucenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik J.R.wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał, że w niniejszej sprawie intencją skarżącej od początku było zaskarżenie bezczynności organu polegające na braku wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia jej stosunku służbowego, niezależnie od jej treści. Skarżąca w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżyła "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na tym, że organ ten dotychczas nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia lub zmiany warunków pełnienia służby jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, do czego był obowiązany". Sąd pierwszej instancji, mimo formalnie właściwego rozumienia intencji skargi doszedł ostatecznie do wadliwego wniosku, że J.R. zaskarżyła bezczynność organu w odniesieniu do wydania decyzji o określonej treści, nie znajdując podstaw do rozpoznania sprawy w drodze sądowoadministracyjnej. Takie rozumienie skargi jest niezgodne z jej treścią, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie rozpoznał istoty skargi w zakreślonych przez nią granicach. Intencją skarżącej było bowiem stwierdzenie bezczynności organu administracji w odniesieniu do wydania decyzji administracyjnej o przekształceniu jej stosunku służbowego w ogóle, bez przesądzania o jego sposobie. Ponadto autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż przekształcenie stosunku służbowego, o którym mowa w art. 171 ust. 1 p.w.KAS, dotyczy modyfikacji istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Wymaga ona podjęcia przez organ działania w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przekształcenia stosunku służbowego jest bowiem sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe określenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedmiotu skargi J.R., co skutkowało odrzuceniem skargi. Jego zdaniem, Sąd pierwszej instancji błędnie zidentyfikował żądanie skarżącej jako domaganie się stwierdzenia bezczynności organu co do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia stosunku służbowego w określony sposób, podczas gdy zamiarem J.R.było stwierdzenie bezczynności organu co do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia stosunku służbowego w ogóle, bez przesądzania sposobu przekształcenia, a więc przedmiotem skargi była bezczynność organu polegająca na braku wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia jej stosunku służbowego, niezależnie od jej treści. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić wówczas, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji był zobowiązany uwzględnić z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając skargę, orzekał w granicach tej sprawy i zgodnie z jej przedmiotem, wyznaczonym przez samą J.R. w skardze. Skarżąca w treści skargi wyraźnie bowiem wskazała, iż jej przedmiotem jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegająca na tym, że "organ ten dotychczas nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia lub zmiany warunków pełnienia przeze mnie służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, do czego był zobowiązany". Ponadto skarżąca wniosła o "zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania, w terminie miesięcznym od daty uprawomocnienia się orzeczenia, decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia lub zmiany warunków pełnienia przeze mnie służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia 1 czerwca 2017 roku". Dodatkowo J.R. w skardze powołała się na własne pismo z dnia 30 maja 2017 r. skierowane do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], zatytułowane "wezwanie do złożenia propozycji służby", w którym domaga się niezwłocznego wydania w stosunku do niej decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. To właśnie między innymi w związku z brakiem odpowiedzi organu na w/w pismo skarżąca upatruje jego bezczynności w tej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie wynika zatem – jak wskazuje autor skargi kasacyjnej – iż jej przedmiotem jest bezczynność organu polegająca na braku wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia jej stosunku służbowego, niezależnie od jej treści. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, który był związany określonym przez J.R. przedmiotem skargi, prawidłowo przyjął, że w istocie skarżąca domaga się przedstawienia jej określonych warunków pełnienia służby w postaci propozycji służby, która ma – jej zdaniem – przybrać formę decyzji administracyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 p.w.KAS w zw. z art. 104 § 1 K.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo stwierdził, że skarga J.R.na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej warunków służby jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął brak kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Propozycja złożona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a także aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy też postanowieniem z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. Oznacza to, że rozpoznawanie skargi na bezczynność w złożeniu tej propozycji jest niedopuszczalne. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie należało wyjaśnić, czy pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby stanowi jedną z prawnych form działania administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozważając charakter prawny propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wskazać należy, iż z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie pracownikom i funkcjonariuszom dwóch rodzajów propozycji. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w powołanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków pełnienia służby. Nie rozstrzygając o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków pełnienia służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż dopiero w przypadku przyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – w art. 169 ust. 4 p.w.KAS, przewidziano formę decyzji od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w art. 169 ust. 5 p.w.KAS stwierdzono, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby. Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej: 1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1); 2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1); 3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na to, że pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby jest decyzją administracyjną, wyjaśnić należy, iż decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. To jednak z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54). Pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby nie rozstrzyga niczego w sposób władczy. Jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Złożenie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a przede wszystkim od treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Ponadto podać należy, iż propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest także aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma bowiem charakteru władczego, gdyż bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków funkcjonariusza. Przedmiotowej propozycji nie można także uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmujący władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga ona bowiem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. W konsekwencji ustalenie nowych warunków pełnienia służby następuje dopiero wskutek ich przyjęcia przez funkcjonariusza lub pracownika. Dochodzi wówczas do wydania przez organ decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.KAS). Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Trafność powyższych rozważań potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W związku z tym nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] J.R. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Nieprzedstawienie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby stanowiło jedno z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).