II OSK 2126/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2011 r., VIII SA/Wa 479/11 odrzucającego skargę T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...] w przedmiocie nazewnictwa ulic i placów postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 479/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) odrzucił skargę T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2000 r., [...] w przedmiocie nazewnictwa ulic i placów. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 31 marca 2011 r. (data złożenia w organie) T. P. wniósł za pośrednictwem organu skargę do WSA na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2000 r. w przedmiocie nazewnictwa ulic i placów, jednakże złożona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu. WSA podkreślił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zmianami - dalej jako: usg) warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia do właściwego organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie. Do skarg wnoszonych do Sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 ppsa i wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z tego względu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 ppsa w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy. Zgodnie zaś z art. 52 § 4 ppsa skargę w tym przypadku można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a termin do złożenia skargi jest zachowany jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania (art. 53 § 2 ppsa). Biorąc powyższe pod uwagę WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa strona wniosła do organu w dniu 30 grudnia 2010 r. Wezwanie niniejsze organ rozpoznał 28 lutego 2011 r. podejmując uchwałę o uznaniu wezwania za bezzasadne. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby organ udzielił stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym termin dla strony do wniesienia skargi na powołaną wyżej uchwałę organu wynosił 60 dni i biegł od daty 30 grudnia 2010 r. Termin do wniesienia skargi upłynął więc 28 lutego 2011 r. WSA wskazał więc, że jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca wiosła skargę 31 marca 2011 r. (data złożenia w organie - k. 2 akt sądowych), a w konsekwencji uznać należy, że skarga została złożona po terminie. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik T. P. zaskarżył w całości ww. orzeczenie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ppsa poprzez błędne odrzucenie skargi przez WSA jako wniesionej po terminie, wobec błędnego przyjęcia w realiach przedmiotowej sprawy, że termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 28 lutego 2011 r., co w konsekwencji skutkowało jej błędnym odrzuceniem. Biorąc powyższe pod uwagę autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania celem nadania biegu skardze oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że pogląd WSA jest błędny, a zaskarżone orzeczenie jako naruszające prawo nie powinno się ostać. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA przy obliczaniu terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 53 § 2 ppsa brał pod uwagę tylko drugi z wymienionych w przepisie terminów do wniesienia skargi, a mianowicie termin 60-dniowy od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, ustalając błędnie iż termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 28 lutego 2011 r. WSA pominął jednak brzmienie pierwszego zdania art. 53 § 2 ppsa, który stanowi, iż skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, wskazać należy, iż w dniu 28 lutego 2011 r. Rada Miejska w R. podjęła uchwałę Nr [...] "w przedmiocie wezwania Pana T. P. do usunięcia naruszenia interesu prawnego wynikającego z uchwały Nr [...]..." która została doręczona skarżącemu w dniu 8 marca 2011 r. Wymieniona uchwała stanowiła w istocie odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 53 § 2 ppsa, co wynika wprost z treści uchwały. Wbrew zatem odmiennym i zarazem błędnym ustaleniom WSA dokonanym w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia podkreślić należy, iż organ udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym w przedmiotowej sprawie termin 30-dniowy do wniesienia skargi rozpoczął bieg od daty doręczenia skarżącemu w dniu 8 marca 2011 r. uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 28 lutego 2011 r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Reasumując, zdaniem strony skarżącej skarga wniesiona w dniu 31 marca 2011 r., przyjmując rozpoczęcie biegu 30-dniowego terminu od dnia 8 marca 2011 r., została złożona w terminie zakreślonym w art. 53 § 2 ppsa, z kolei rozpatrując termin 60-dniowy liczony w przedmiotowej sprawie od dnia 28 lutego 2011 r. - daty uznania wniosku za wezwanie, również należy stwierdzić, iż nie zachodziły przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miejskiej w R., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu podał, że wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, w oparciu o które wydał właściwe rozstrzygnięcie odrzucające skargę T. P. jako złożoną po terminie. WSA dokonał właściwej wykładni przepisów art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 52 § 4 i 53 § 2 ppsa. Niezasadny jest zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) wskazuje, że w powołanej także przez WSA w swoim uzasadnieniu uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60), NSA opowiedział się za poglądem, iż przepis art. 53 § 2 ppsa ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg. NSA podkreślił, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 usg jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania (art. 35 § 3 kpa w związku z art. 101 ust. 3 usg) jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Tak więc zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej wyżej uchwale, przepis art. 53 § 2 ppsa wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi - pierwszy dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), drugi natomiast dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin 30-dniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwania. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 ppsa mają zastosowanie - podkreślił skład rozszerzony NSA - także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminny. Skargę wnosi się bowiem na uchwałę tego organu, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. (por. też: Z. Niewiadomski [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011 r., s. 817). Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że WSA prawidłowo odrzucił skargę T. P. Skarżący uchybił terminowi 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, bowiem wezwanie wpłynęło do organu 30 grudnia 2010 r. (k. 19 akt sądowych), a skarga zostało złożona przez skarżącego w dniu 31 marca 2011 r. (data złożenia w organie). W konsekwencji - wbrew argumentom autora skargi kasacyjnej - co prawda skarżący nie uchybił 30-dniowemu terminowi od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak w sprawie było to bez znaczenia, bowiem upływ 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa niejako "skonsumował" termin 30-dniowy od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Innymi słowy, jak wynika z art. 53 § 2 ppsa i co potwierdził NSA w przywołanej powyżej uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., jeżeli organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania (a to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak więc konsekwencją spóźnionej reakcji organu na wezwanie skarżącego była konieczność kontroli terminowości wniesienia skargi tylko pod kątem dotrzymania terminu 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak zaś trafnie wskazał WSA - termin ten nie został przez skarżącego dotrzymany. Biorąc powyższe pod uwagę skarga została wniesiona po terminie, a więc zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ppsa przez Sąd I instancji były niezasadne. W oparciu o powyższe, NSA, na postawie art. 184 ppsa postanowił jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 ppsa, Sąd I instancji.