II SA/Bd 777/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lipnie na uchwałę Rady Gminy Tłuchowo z dnia 16 października 2018 r. nr XXIX/214/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 2 i 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Lipnie zaskarżył w części uchwałę Nr XI/59/2019 Rady Gminy Tłuchowo z dnia 9 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych obejmującej ustalenie rocznej stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia, tj. w § 3 ust. 1 uchwały oraz dotyczące użytego określenia "rok kalendarzowy" wskazanego w § 3 ust. 3 i 4 uchwały, zarzucając naruszenie prawa materialnego: - art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm. - dalej u.d.p.) i art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez uchwalenie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały rocznej stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia, w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego tj. w zależności od tego czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na obszarze zabudowanym czy też poza obszarem zabudowanym, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, podczas gdy przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego (w terenie zabudowanym lub poza nim) jako kryterium do ustalania stawek pasa drogowego; - art. 40 ust. 5 u.d.p. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 3 i 4 uchwały odmiennych od ustawowych zasad określenia wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami drogowymi w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku". Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części: obejmującej ustalenie na terenie gminy Tłuchowo stawek opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia oraz obiektów budowlanych ze wskazaniem stawki w obszarze zabudowanym i poza obszarem zabudowanym, tj. w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1a i b; dotyczącej ustalenia, że roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym oraz wskazania wysokości opłaty obliczanej proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia za niepełny rok kalendarzowy, tj. w § 3 ust. 2 i 3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tłuchowo wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że istnieje dysonans, pomiędzy uchwałą wskazaną w komparycji skargi przez Prokuratora Rejonowego w Lipnie (uchwała Nr XI/59/2019 Rady Gminy Tłuchowo), a uzasadnieniem skargi (uchwała Nr XXIX/214/2018 Rady Gminy Tłuchowo). Oceniając w kontekście podniesionych zarzutów treść wskazanych uchwał organ stwierdził, iż nie mogło dojść do naruszenia przepisów uchwały Nr XI/59/2019, ponieważ przedmiotem uchwały, o stwierdzenie nieważności której w części wnioskuje Prokurator nie było ustalenie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych, a jedynie zmiana wcześniejszej uchwały w sprawie ustalenia wysokości tych opłat. Przy czym zmiana nie dotyczyła wskazanych przez Prokuratora przepisów. Nie mniej jednak zważywszy na fakt, iż w uzasadnieniu skargi Prokurator wskazuje inną uchwałę Rady Gminy Tłuchowo z dnia 16 października 2018 r. Nr XXIX/214/2018 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, z ostrożności procesowej organ odniósł się do wskazanych zarzutów w kontekście tej uchwały. W odniesieniu do pierwszego zarzutu organ wskazał, iż z art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika, że organ stanowiący został uprawniony do ustalenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym za ,,każdy rok" lub ,,przez okres krótszy niż rok". Delegacja ustawowa nie odnosi się zatem do ,,roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lecz jedynie do ,,roku". Zatem posłużenie w § 3 ust. 2 i 3 uchwały zwrotem ,,rok kalendarzowy" jest określeniem nieprzewidzianym ustawą. W konsekwencji doszło więc do nieuprawnionego użycia w zakwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowania ,,rok kalendarzowy", stanowiącego modyfikację treści ustawowego uregulowania ,,rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. W odniesieniu do drugiego zarzutu organ przytoczywszy treść art. 40 ust. 9 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodził się ze stanowiskiem składającego skargę Prokuratora, że wskazany w tym przepisie katalog ma charakter zamknięty. Nie ma w nim kryterium uprawniającego do kształtowania wysokości stawki opłaty w oparciu o położenie miejsca zajęcia. Rada Gminy podejmując uchwałę posłużyła się pozaustawowym kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego, jednakże dla wskazanych obszarów ustaliła stawki zbliżone, na podobnym poziomie. Powyższe oznacza, że wskazane naruszenie nie jest na tyle istotne, by stwierdzić nieważność uchwały w tej części. W doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że nie każde, a tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: ,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z 5.09.2017 r., I OSK 124/17). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Wyjaśnić również należy, że jak słusznie zauważył Wójt Gminy Tłuchowo, w odpowiedzi na skargę, zachodzi sprzeczność pomiędzy uchwałą wskazaną w komparycji skargi przez Prokuratora Rejonowego w Lipnie (uchwała Nr XI/59/2019 Rady Gminy Tłuchowo), a uzasadnieniem skargi (uchwała Nr XXIX/214/2018 Rady Gminy Tłuchowo). Jednakże mając na uwadze całokształt argumentacji przedstawionej zarówno przez Prokuratora i organ należy stwierdzić, że przedmiot sprawy dotyczy uchwały Nr XXIX/214/2018 Rady Gminy Tłuchowo z dnia 16 października 2018 r. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego poz. 5316 z dnia 23 października 2018 r.) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, która została zmieniona uchwałą Rady Gminy Tłuchowo Nr XI/59/2019 z dnia 26 listopada 2019 r. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego poz. 6992 z dnia 9 grudnia 2019 r.) w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych. Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego podjęta została na podstawie przepisów art. 40 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem zakwestionowana przez Prokuratora treść § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przewiduje, że stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Nadto przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie słowa "kalendarzowy". Za zasadny Sąd uznał również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez zapis § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Stosownie do art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że żadne z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego na terenie zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). W związku z tym wprowadzenie takiego kryterium stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wykracza poza granice delegacji ustawowej. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest ugruntowane (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 592/20, wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 273/18; wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 684/19; z 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 374/20,). W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 3 ust. 2 i 3, § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały.