IV SA/Gl 636/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statutu miasta oddala skargę. UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda [...], po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian w Statucie Miasta K. w części określonej w § 2 pkt 7 lit. b) jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W pierwszej kolejności organ nadzoru podkreślił, że tworzone regulacje statutowe obejmujące ustrój gminy i organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, powinny zawsze pozostawać w zgodzie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 przewodniczący rady organizuje pracę rady i prowadzi jej obrady, zaś w przypadku nieobecności przewodniczącego jego zadania wykonuje zastępca. Przepis ten, zdaniem organu, nie przyznaje przewodniczącemu rady gminy żadnych władczych kompetencji poza tymi, które związane są z organizacją pracy rady i prowadzeniem jej obrad. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2000 r. w którym podkreślono, że przewodniczący nie ma upoważnienia ani do uchylenia postanowień rady ani do wydawania jej w tym zakresie poleceń. Zakwestionowany przepis w § 2 pkt 7 lit. b) uchwały przyznaje natomiast przewodniczącemu rady prawo do rozstrzygania o zasadności poprawek do protokołu, co w opinii organu nadzoru jest rozszerzeniem jego uprawnień ponad te określone w ustawie. Dlatego też przepis stanowiący, że o uwzględnieniu poprawek i uzupełnień rozstrzyga przewodniczący Rady jest niezgodny z art. 19 usta. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu [...] r. Gmina K. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, któremu zarzucono naruszenie: - art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzące w efekcie do naruszenia art. 165 ust 2 Konstytucji polegające na uznaniu, ze proponowana zmiana Statutu w zakresie objętym § 2 pkt 7 lit b) wykracza poza określone w przepisie ustawy kompetencje przewodniczącego rady gminy - art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego w stopniu uzasadniającym istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do kwestii organizacji pracy rady ma charakter ogólny i stanowi pewną wytyczną dla rady gminy przy określaniu w statucie konkretnych kompetencji dla przewodniczącego rady, których władczego charakteru nie można co do zasady wykluczyć. W ocenie skarżącego o tym, jaki zakres kompetencji w ramach organizacji pracy rady posiada przewodniczący i które z nich mogą mieć charakter władczy, decydują postanowienia statutu. Kompetencja polegająca na rozstrzyganiu zasadności poprawek do protokołu mieści się w zakresie merytorycznym pojęcia organizacji pracy rady, a jej wykonywanie sprzyja większej efektywności oraz sprawności pracy rady. Organ nadzoru pominął okoliczność, że proponowana kompetencja przewodniczącego poddana jest kontroli rady poprzez zapis o trybie odwoławczym w przypadku odmowy uwzględnienia poprawki. Regulacja ta stanowi zatem barierę dla celowego i nierzadkiego powodowania sporów niemajacych w praktyce większego znaczenia dla istoty pracy i rozstrzygnięć Rady, przy jednoczesnym zapewnieniu środków odwoławczych w sytuacji nieuzasadnionej odmowy uwzględnienia wniesionych poprawek. Ponadto wskazano, że zgodnie z zapisem § 19 ust. 3 regulaminu Rada w każdym przypadku przed podjęciem uchwały w sprawie przyjęcia protokołu zostaje powiadomiona przez przewodniczącego o wnioskach w sprawie uzupełnienia lub zmiany protokołu. Wobec tego uregulowania nawet jeżeli zaistnieje sytuacja, w której przewodniczący przychyli się do uwag wnoszącego poprawki i uzupełnienia, to jest on zobowiązany powiadomić o tym fakcie i treści wniosków Radę , a także o zajętym stanowisku w sprawie. Ponadto Rada może zwrócić się o ewentualne wyjaśnienia do przewodniczącego, czy też wnoszącego uwagi do protokołu. Zdaniem skarżącej sprowadzenie roli przewodniczącego rady do osoby wykonującej wyłącznie czynności o charakterze technicznym, jest nieuprawnionym zawężeniem wykładni art. 19 ust. 2, a co za tym idzie poważnym ograniczeniem ustawowych uprawnień rady do samodzielnego i zgodnego z własnymi potrzebami kształtowania w statucie wewnętrznej organizacji pracy. Stanowisko organu nadzoru uznano tym samym za godzące w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Nadto akcentowano, że proponowany zapis nie jest odosobnionym postanowieniem, albowiem wiele gmin, w tym objętych nadzorem Wojewody [...], takie postanowienia posiada. Powołano się w tym zakresie również na podobny zapis regulaminu Sejmiku Województwa [...]. Podkreślono również, że projekt zaskarżonej uchwały uzyskał pozytywne uzgodnienie z Prezesem Rady Ministrów. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 904/08 Sąd stwierdził, że organem nadzoru w sprawie kontroli legalności projektu statutu gminy, której ilość mieszkańców wykracza ponad 300 tys., jest wyłącznie Prezes Rady Ministrów. Zdaniem skarżącej niepodobna zatem przyjąć, że Rada Miasta K. mogłaby w sposób prawnie dopuszczalny podjąć tą uchwałę w brzmieniu odmiennym od treści uzgodnionego uprzednio projektu tejże zmiany. Ponadto, jak zaznaczono, organ nadzoru nie wykazał i nie wywiódł w stopniu wymaganym i wystarczającym zasadności istotności naruszenia prawa przy braku jednoznaczności treści art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To natomiast nie uzasadniało tak dalece idącej ingerencji organu nadzoru w konstytucyjną samodzielność Miasta K. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje jakichkolwiek władczych kompetencji przewodniczącemu rady. Podniósł także, że organ nadzoru nie pominął w swojej ocenie okoliczności poddania kontroli rady rozstrzygnięć przewodniczącego, natomiast nie zawarł jedynie rozważań w tym zakresie dlatego, iż fakt, że działania przewodniczącego są kontrolowane przez radę nie zmienia ich władczego charakteru. Ponadto za nieznajdujący oparcia w przepisach prawa uznał pogląd, że uzgodnienie projektu statutu wyłącza nadzór wojewody nad uchwałą wprowadzającą zamiany do statutu. Powołał się w tym zakresie na stanowisko doktryny, zgodnie z którym wymieniony w ust. 2 nadzór Prezesa Rady Ministrów nie może wykraczać poza kryterium legalności (art. 85 u.s.g.) i nie wyłącza następczej roli wojewody i sądu administracyjnego ("Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod. red. P. Chmielnickiego W-wa 2004). Za takim stanowiskiem, zdaniem pełnomocnika organu, przemawia także to, iż wymóg uzgodnienia statutu został wprowadzony tylko w stosunku do gmin liczących ponad 300 tys. mieszkańców, co wskazuje na to, że intencją prawodawcy było wzmocnienie kontroli nad dużymi gminami poprzez ustanowienie drugiego środka nadzoru działającego na etapie projektowania zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w przypadku istotnych naruszeń prawa, na podstawie art. 148 w zw. z art. 145 P.p.s.a., Sąd może zaskarżony akt uchylić. W rozpoznawanej sprawie dokonując oceny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pod względem zgodności z przepisami prawa Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przyznają gminie prawo do regulowania w statucie gminy, w granicach ustaw, organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Prawo to nie jest więc niczym, oprócz zapisów ustaw, skrępowane. Oznacza to, że statut nie może naruszać przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przepis ten określa zatem podstawowe zadania i kompetencje przewodniczącego rady, który nie jest organem gminy, sprowadzając je niewątpliwie do czynności o charakterze materialno-technicznym (stanowisko takie podziela również doktryna, patrz: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997r., s. 161 oraz A. Szewc, G. Jyż i Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2000r., s.162). Przepis ten jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przez co, nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu tej relacji w statucie gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2001r. sygn. akt II SA 1525/00, publik. Lex nr 54148). Zakwestionowany przez organ nadzoru zapis objęty § 2 pkt 7 lit. b uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian w Statucie Miasta K., wprowadza zmianę do § 19 ust. 2 Regulaminu Rady Miasta K. (zwanego dalej Regulaminem), stanowiącego załącznik nr 3 do Statutu Miasta K., uchwalonego przez Radę Miejską K. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. W § 19 Regulaminu uregulowane zostały kwestie dotyczące postępowania w zakresie poprawek i uzupełnień zgłaszanych do protokołu z sesji rady. Zgodnie z zakwestionowanym przez organ nadzoru zapisem "O uwzględnieniu poprawek i uzupełnień rozstrzyga przewodniczący Rady. Od decyzji przewodniczącego Rady służy odwołanie do Rady". Treść tego zapisu wskazuje na to, że zezwala on przewodniczącemu na kształtowanie treści protokołu z sesji rady poprzez przyznanie mu uprawnień do jego uzupełniania bądź sprostowania. Tym samym nadaje przewodniczącemu rady prawo do rozstrzygania o zasadności wnoszonych do protokołu poprawek czy uzupełnień. Zasadnie zatem organ nadzoru uznał, że zapis ten stanowi rozszerzenie uprawnień przewodniczącego określonych w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wykracza on bowiem poza czynności związane z organizowaniem pracy rady, a więc czynności o charakterze technicznym, usługowym. Przyjdzie wskazać, że to rada decyduje w formie uchwały o przyjęciu protokołu (§ 19 ust. 3 Regulaminu), a zatem to rada jest władna dokonać uzupełnień, czy sprostowań w protokole. Przewodniczący może natomiast przedstawiać radzie wnioski w kwestii uzupełnień czy zmian zapisów protokołu oraz może odnieść się co do ich zasadnodności. Obowiązek przedstawienia przez przewodniczącego wniosków wynika zresztą z zapisu § 19 ust. 3 Regulaminu. Wbrew stanowisku skarżącej ustawowe określenie kompetencji przewodniczącego rady gminy, jakie wynika z art. 19 ust. 2 wskazanej ustawy, nie może być rozszerzane przez radę w ramach jej kompetencji uchwałodawczych poprzez ustanowienie dla przewodniczącego uprawnień o charakterze władczym, zaś względy celowościowe wynikające z potrzeby zapewnienia efektywności oraz sprawności pracy rady nie mogą stanowić uzasadnienia dla wykroczenia poza regulację ustawową. Charakteru władczych uprawnień przewodniczącego dotyczących rozstrzygania w kwestii uwzględnienia poprawek i uzupełnień protokołu z sesji rady nie zmienia fakt, że zostały one poddane kontroli rady poprzez wprowadzenie w zakwestionowanym § 2 pkt 7 lit. b uchwały zapisu dotyczącego trybu odwoławczego. Ponadto zapis ten, zgodnie z którym "Od decyzji przewodniczącego Rady służy odwołanie do Rady" nie jest jasny. Nie wynika z niego komu przysługuje prawo wniesienia odwołania, a zatem czy tylko wnoszącemu o dokonanie poprawek, jak zdaje się to wynikać z argumentacji skarżącej, czy również innym (poza wnoszącymi) osobom sprzeciwiającym się poprawkom uwzględnionym przez przewodniczącego. Tym samym nie jest jasne, czy odwołanie to przysługuje od decyzji odmawiającej uwzględnienia wniesienia poprawek, czy także od decyzji poprawki te uwzględniającej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego należy wskazać, że ochrona samodzielności gminy nie obejmuje działań niezgodnych z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 841/91, ONSA 1993/1/5). Gmina realizuje swoje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, ale w granicach wynikających z ustaw. Organy samorządu terytorialnego obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że wszelkie akty prawne organów gminy, w tym podejmowane uchwały, muszą być zgodne z obowiązującym ustawodawstwem. Powyższe wynika również z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć jako niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100). Jedynie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia lub uchwały organu gminy, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Tymczasem, jak wskazano, kwestionowany w uchwale zapis wykracza poza regulację określoną w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym przepis ten narusza. To natomiast dawało podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Okoliczność, że podobny zapis znajduje się w statutach innych gmin, w tym również poddanych nadzorowi Wojewody [...], nie może stanowić podstawy do uznania, że jest on zgodny z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym bądź, że w sposób istotny przepisu tego nie narusza. Zgodzić się należy z przywołanym przez skarżącą stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 2 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 904/08, zgodnie z którym organem nadzoru w sprawie kontroli legalności projektu statutu, której ilość mieszkańców wykracza ponad 300 tys. wyznaczony został wyłącznie Prezes Rady Ministrów. Wyłączona tu też została kompetencja sądów administracyjnych (por. art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Jednakowoż Sąd ten we wskazanym wyroku wyraził pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że stosowanie środka nadzoru jakim jest uzgodnienie projektu statutu, czy projektu zmian w statucie, z Prezesem Rady Ministrów, a więc we wstępnym procesie uchwałodawczym, nie wyklucza udziału wojewody w dalszym procesie nadzorczym. Jak stanowi przepis art. 90 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek wójta przedstawienia wojewodzie uchwał rady gminy dotyczy wszystkich tych rozstrzygnięć i nie ma podstaw do wyeliminowania z nich uchwał, których projekty zostały uzgodnione w procesie wstępnym z innym organem nadzoru. Należy stwierdzić, że ustawodawca, poza uchwałami określonymi w art. 90 ust. 2 ww. ustawy, które objęte są nadzorem regionalnej izby obrachunkowej, nie przewidział żadnego innego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę w stosunku do uchwał rady gminy. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżony akt Wojewody [...] nie narusza prawa i w tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.