I GSK 3410/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 363/16 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 1 lutego 2016 r., nr BDSPB02-50/2016 w przedmiocie wstrzymania wypłaty renty strukturalnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 września 2017r., sygn. akt II SA/Bd 363/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. L. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej też: "DOR ARiMR", "Dyrektor", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 1 lutego 2016r., nr BDSPB02-50/2016 w przedmiocie wstrzymania wypłaty renty strukturalnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z 22 listopada 2006r., nr 0029-2006-006141 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy (dalej też: "organ I instancji", "Kierownik BP ARiMR"), przyznał R. L. rentę strukturalną w wysokości 210% kwoty najniższej emerytury - 1.254,67 zł. Wysokość świadczenia była zmieniana corocznie ze względu na waloryzację rent i emerytur przy czym ostatnia decyzja waloryzacyjna nr 0029-2015-000606 z 27 lutego 2015r. ustaliła wysokość renty strukturalnej na kwotę 1.848,95 zł. W związku ze złożeniem przez R. L. w BP ARiMR w Bydgoszczy w dniu 7 września 2015r. decyzji z 28 lipca 2015r. o przyznaniu emerytury oraz decyzji z 28 sierpnia 2015r. o przyznaniu emerytury rolniczej, Kierownik BP ARiMR w Bydgoszczy decyzją z 29 października 2015r., nr 0029-2015-002035 wstrzymał skarżącej wypłatę renty strukturalnej od maja 2015 roku. Decyzją z 1 lutego 2016r., nr BDSPB02-50/2016 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 23, dalej: "k.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014r., poz. 1438 ze zm. dalej: "ustawa"), § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm. dalej: "rozporządzenie") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu II instancji skoro suma przyznanych R. L. świadczeń emerytalnych wynosi 1.942,29 zł, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy prawidłowo wstrzymał wypłatę jej renty strukturalnej począwszy od maja 2015 roku. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu wskazał, że zastosowanie zasady uwzględniania przy wydaniu decyzji słusznego interesu strony możliwe jest jedynie w sytuacji, kiedy organ rozpatrujący sprawę ma możliwość pewnego luzu decyzyjnego, co w niniejszej sprawie nie występuje. Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 września 2017r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca pobierała rentę strukturalną przyznaną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy z 22 listopada 2006r. Wysokość świadczenia była zmieniana corocznie ze względu na waloryzację rent i emerytur, a ostatnia decyzja waloryzacyjna z 27 lutego 2015r. ustaliła wysokość renty strukturalnej na kwotę 1.848,95 zł. Poza sporem pozostaje, że na wniosek R. L. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bydgoszczy decyzją z 28 lipca 2015r. ustalił skarżącej prawo do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych od 1 maja 2015r. w kwocie 898,26zł. brutto, a także to, że decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 28.08.2015r. skarżąca uzyskała prawo do emerytury rolniczej w wys. 1.044,03 zł. brutto. Z uwagi na nabycie przez skarżącą prawa do w.w. wymienionych świadczeń jej sytuację prawną normował przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia, co uzasadniało zmniejszenie renty strukturalnej o kwotę emerytury, a w tym konkretnym przypadku wstrzymanie wypłaty tej renty. Odnosząc się do kwestii obliczenia wysokości przysługującej skarżącej renty strukturalnej w kontekście pomniejszenia jej o kwotę brutto przyznanych świadczeń z ubezpieczenia społecznego WSA wskazał, że przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004r. reguluje kwestię zbiegu uprawnienia do renty strukturalnej oraz prawa do emerytury w ten sposób, że kwota wypłacanej renty strukturalnej pomniejszana jest o kwotę ustalonej emerytury. Prawodawca na gruncie tego przepisu pomniejszenie renty strukturalnej wiąże z ustaleniem samego prawa do emerytury w określonej wysokości, nie zaś z faktycznym otrzymywaniem świadczenia emerytalnego. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, zachodzi brak podstaw prawnych do formułowania tezy, że wysokość renty strukturalnej ma być pomniejszona o kwotę netto wypłacanych świadczeń emerytalnych. Przeliczenie wysokości renty strukturalnej z uwzględnieniem zmniejszenia jej o kwotę emerytury przysługującej beneficjentowi musi następować w wartościach brutto obu świadczeń, albowiem tylko tak zwana wartość brutto wyraża faktyczną, pełną kwotę przyznanego świadczenia z danego tytułu prawnego. Korygowanie przez płatników wysokości tych świadczeń przy ich wypłacie o inne należności przypadające z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych lub składek na ubezpieczenia zdrowotne nie oznacza zmniejszenia samej wysokości ustalonego prawa do świadczenia, lecz jest wyłącznie wyrazem dodatkowych obciążeń finansowych tego świadczenia, wynikających z całkiem odrębnych podstaw prawnych. Według WSA w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przywoływana przez skarżącą zasada ochrony praw nabytych wyrażona w art. 3 kodeksu cywilnego, mogąca znaleźć zastosowanie w sytuacjach, gdy ustawa wiąże konsekwencje prawne przewidziane w jej przepisach ze zdarzeniami, które miały miejsce zanim nabrała mocy obowiązującej. W opinii Sądu I instancji nie można także przenieść na grunt prawa administracyjnego zastosowania art. 5 kodeksu cywilnego zakreślającego granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa ani też art. 409 kodeksu cywilnego dotyczącego konsumpcyjnego zużycia uzyskanej korzyści z uwagi na to, że przepisy te funkcjonują wyłącznie w systemie prawa cywilnego i nie mogą być stosowane do oceny uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego bądź finansowego. W ocenie WSA w prawie administracyjnym i finansowym nie występują przepisy odpowiadające przywołanym przepisom prawa cywilnego, a zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej R. L. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego w postaci: a) § 12, §14, § 15 ust. 2 c) i § 17 (ust.1.) rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich; b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych w art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącej naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005r.,sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006r., sygn. akt I OSK 459/06 - dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotowania też wymaga, że Sąd Administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego, wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenia - zdaniem skarżącej - dopuścił się Sąd I instancji. A zatem oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi skłaniać do oceny, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, i jako takie nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podkreślić należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009r.,I OPS 10/09). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji orzekały w oparciu o przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2014r., poz. 1613). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w przypadku gdy uprawniony do renty strukturalnej w trakcie jej pobierania nabędzie prawo do emerytury z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników, rentę strukturalną zmniejsza się o kwotę tej emerytury. Przepis ten reguluje kwestię zbiegu uprawnienia do renty strukturalnej oraz prawa do emerytury w ten sposób, że kwota wypłacanej renty strukturalnej pomniejszana jest o kwotę ustalonej emerytury. Prawodawca krajowy, na gruncie § 14 ust. 1 rozporządzenia, zmniejszenie renty strukturalnej wiąże jedynie z nabyciem prawa do emerytury, nie zaś z faktycznym otrzymywaniem (pobieraniem) świadczeń emerytalnych. Jak trafnie wskazał to WSA o nabyciu prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego stanowi art. 100 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2016r., poz. 887 ze zm.) przewidujący powstanie prawa do świadczeń z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, natomiast o wypłacie art. 129 ust. 1 ustawy, nakazujący wypłacanie świadczenia od dnia powstania prawa, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Wynika stąd, że istnienia prawa do świadczeń, wiążącego się ze spełnieniem warunków nabycia tego prawa nie można utożsamiać z przyznaniem świadczenia (jego wypłatą). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca pobierała rentę strukturalną przyznaną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy z 22 listopada 2006r., według ostatniej waloryzacji w kwocie 1.848,95 zł. Skoro decyzją z 28 lipca 2015r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bydgoszczy ustalił skarżącej prawo do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych od 1 maja 2015r. w kwocie 898,26zł. brutto, a decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 28 sierpnia 2015r. uzyskała prawo do emerytury rolniczej w wys. 1.044,03 zł. brutto, to z uwagi na nabycie przez skarżącą prawa do ww. wymienionych świadczeń jej sytuację prawną normował przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia, co uzasadniało zmniejszenie renty strukturalnej o kwotę emerytury, a w niniejszej sprawie wstrzymanie wypłaty tej renty. Również podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia § 12, §14, § 15 ust. 2 c) i § 17 (ust.1.) wymienionego rozporządzenia nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że § 12 rozporządzenia składa się z 5 jednostek redakcyjnych, punktów i podpunktów i dotyczy wysokości ustalanej renty strukturalnej, § 14 poza będącym podstawą wydania zaskarżonej decyzji § 14 ust 1 zawiera dodatkowe dwie jednostki redakcyjne, § 15 ust. 2 c) dotyczy przypadku, gdy pobierający rentę strukturalną nie złoży decyzji, o której mowa w § 13a ust. 4, zaś § 17 (ust.1.) jest przepisem kompetencyjnym. Natomiast podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności, dot. zasady ochrony praw nabytych oraz trudnej sytuacji materialnej jak zasadnie wskazał to WSA nie mają w sprawie zastosowania. Trafnie wywiódł, że zasada ochrony praw nabytych wyrażona w art. 3 kodeksu cywilnego, może znaleźć zastosowanie w sytuacjach, gdy ustawa wiąże konsekwencje prawne przewidziane w jej przepisach ze zdarzeniami, które miały miejsce zanim nabrała mocy obowiązującej, zaś art. 5 kodeksu cywilnego zakreśla granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa. Przepisy te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej w trybie postępowania administracyjnego. Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację skarżącej, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.