I OSK 1365/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rajewska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2008r. sygn. akt I SAB/Wa 66/08 w sprawie ze skargi A. C., M. T., Z. N., C. N., O. P., S. K. i B. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. C., M. T., Z. N., C. N., O. P., S. K. i B. K. na bezczynności Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązał Ministra Infrastruktury do wydania orzeczenia w sprawie wniosku skarżących dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. - w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3 kodeksu postępowania administracyjnego, ani nie wykonuje czynności o których mowa w art. 36. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 35 § 1 nakłada na organ mający załatwić sprawę obowiązek działania bez zbędnej zwłoki, którą należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Termin miesięczny i dwumiesięczny dla organu pierwszej instancji oraz miesięczny dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3) należy zatem traktować jako terminy maksymalne, nie zaś podstawowe. O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w dniu 23 listopada 2006 roku skarżący wystąpili do Ministra Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 roku. W dniu 3 kwietnia 2007 roku uzupełnili swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 roku, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 roku. Pismami z dnia 24 listopada 2007 r. skarżący ponaglili organ, a następnie w dniu 17 marca 2008 r. za jego pośrednictwem złożyli skargę na bezczynność tego organu. W dniu 14 kwietnia 2008 roku organ zwrócił się do Ministerstwa Finansów o podanie informacji czy zostało wypłacone odszkodowanie w ramach układu indemnizacyjnego z Wielką Brytanią za przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oraz w tej samej dacie organ poinformował strony, że przewidywany termin zakończenia sprawy to 30 czerwca 2008 roku. Z powyższych ustaleń wynika zatem, iż organ administracji nie rozpoznał dotychczas wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem jest bezczynny w rozumieniu powołanych powyżej przepisów. Bezczynności tej nie usprawiedliwia wezwanie z dnia 29 maja 2008 roku do złożenia oryginału postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po M. C., ani pismo organu z dnia 11 czerwca 2008 roku informujące o przyczynach zwłoki i wskazujące jako termin rozstrzygnięcia sprawy 31 grudnia 2008 roku. Organ bowiem wskazaną informację skierował do stron dopiero w dniu 11 czerwca 2008 roku czyli blisko po 3 miesiącach od złożenia skargi na bezczynność oraz po blisko dwóch latach od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wcześniej nie podjęto żadnych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia, w tym nie ustalono kręgu uczestników postępowania. Ponadto mimo blisko 5 miesięcy od złożenia skargi na bezczynność postępowanie administracyjne nadal nie jest zakończone. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ; dalej zwana jako: "p.p.s.a.") skargę na bezczynność organu należy uznać za zasadną, a organ zobowiązać do rozpoznania sprawy w określonym terminie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Infrastruktury zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu orzeczenia niepełnej podstawy rozstrzygnięcia; 2. oraz art. 149 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie załatwienia sprawy przez organ w terminie 1 miesiąca, pomimo że termin ten jest nierealny i doprowadzi do wydania wadliwej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż termin jednego miesiąca wyznaczony przez Sąd jest zbyt krótki i w żaden sposób nie przystaje do charakteru i stopnia skomplikowania niniejszej sprawy, zwłaszcza, iż sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych mają to do siebie, że zawsze wymagają zgromadzenia sporej ilości materiału dowodowego, który w zdecydowanej części składa się z materiałów archiwalnych. Pozyskanie materiału dowodowego wiąże się więc z oczekiwaniem na nadesłanie żądanych dokumentów z innych urzędów i podmiotów państwowych. W związku z czym merytoryczne rozpoznawanie w/w spraw zawsze następuje z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. Ponadto, w ocenie organu, Sąd I instancji, pominął fakt, iż w sprawie nie ustalono wszystkich stron postępowania. A zatem skoro w tej sytuacji Sąd wyznaczył organowi termin miesięczny do wydania orzeczenia w sprawie, to należy domniemywać, że w ocenie Sądu organ powinien wydać rozstrzygnięcie z pominięciem udziału wszystkich stron, a to doprowadzi do wydania wadliwej decyzji. Orzekanie przez organ w wyznaczonym terminie, spowodowałoby także naruszenie art. 10 § 1 kpa zgodnie, z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nie uzasadniona. Konsekwencją takiej oceny środka odwoławczego jest potrzeba odniesienia się w pierwszej kolejności do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") wyznaczającego obszar badania danej sprawy przez NSA. Stosownie więc do treści powołanego przepisu, NSA rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest ewentualna nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu, niezależnie od tego czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną w ogóle sygnalizuje takowe uchybienie. Jako że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zarzut ten oparty został na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 pkt. 4 "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., w których to punktach ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie przez sąd, że zachodzi bezczynność organu wywołuje ten skutek, iż powstaje określona w art. 149 p.p.s.a. konieczność wydania wyroku, w którym sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z akt sądowych w sprawie I SA/Wa 66/08 wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999r. został doręczony Ministrowi Budownictwa w dniu 23 listopada 2006r. Wniosek ten nie został rozpoznany do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym tj do dnia 31 lipca 2008r.. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. w sposób jednoznaczny określa termin załatwienia sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego. Terminem tym jest okres 1 miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych 2 miesiące od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie termin ten należało liczyć od daty złożenia wniosku , tj. od dnia [...] czerwca 2999r. r. do chwili orzekania przez Sąd bez wątpienia terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, tym samym Minister Infrastruktury pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. W tej sytuacji zarzut naruszenia art.149 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Także nieuzasadniony jest zarzut obrazy art.141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia sporządzający skargę kasacyjną upatruje się w nie podaniu pełnej podstawy prawnej orzeczenia co uniemożliwia stronie, zdaniem kasatora, kontrolę orzeczenia sądowego. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, gdyż Sąd I instancji jako podstawę prawną orzeczenia podał przepis art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Wobec nie budzącej wątpliwości bezczynności organu Sąd miał obowiązek wydać orzeczenie zobowiązujące organ do załatwienia sprawy w terminie jaki przewiduje art. 35 kpa. Nie miał jednak obowiązku określić, w jaki sposób sprawa winna być załatwiona. Wobec powyższego skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a.