IV SA/Wa 2003/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2020 r. sprzeciwu R. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Sygn. akt IV SA/Wa 2003/20 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] Burmistrza Miasta [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2018 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla budynku myjni bezdotykowej z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] miasta [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej "k.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Pismem z 28 marca 2019 r. J. D. zwrócił się do organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2018 r., Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla budynku myjni bezdotykowej z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] miasta [...]. Kolegium wyjaśniło, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i wydawaniu wielu aktów administracyjnych zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji w niniejszej sprawie, ustalono, że J. D. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Oznacza to, że Burmistrz Miasta [...] był zobligowany do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania oraz merytorycznego rozpatrzenia ponownie sprawy, przy uwzględnienie specyfiki postępowania nadzwyczajnego jakim jest instytucja wznowienia postępowania. Zaskarżoną decyzją Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej swojej decyzji z dnia [...] października 2018 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla budynku myjni bezdotykowej z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] miasta [...] wskazując, że w ocenie organu w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. wniósł J. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie wskazało, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, określonym w przepisach art. 145 i dalszych k.p.a., tj. w zakresie wznowienia postępowania. W przeprowadzonym dotychczas postępowaniu ustalono, że J. D. wykazał swój interes prawny i posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z powyższym zaistniały przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania, gdyż bez własnej winy nie brał w nim udziału. Zatem organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę był zobligowany do oceny zaskarżonej decyzji pod kątem możliwości jej uchylenia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając istnienie przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. lub też uznać, iż po wyjaśnieniu powyższych kwestii mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i wówczas orzec w oparciu o przepis art. 146 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren wokół działki, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów. Wyżej wskazany przepis nakazuje objęcie analizą wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycji zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Powyższy przepis określa jedynie minimalne granice terenu jaki winien zostać objęty analizą. Daje to możliwość organowi wyznaczenia tego obszaru w granicach minimalnych bądź większych, jednakże w każdym z tych przypadku organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i wyjaśnić jakimi kierował się przesłankami w sposobie jego wyznaczenia. Dalej Kolegium zauważa, że ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ocenianej w postępowaniu wznowieniowym, ani w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie wskazał tego terenu, ani nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się wyznaczając analizowany obszar, co nie pozwala na jego weryfikację. Celem przeprowadzenia analizy z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy tj. zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zbadanie zaistniałego na danym terenie (obszarze analizowanym) sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia te warunki, czy też nie. Sama istota analizy polega na tym, że organ jest obowiązany szczegółowo wskazać, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze poddanym analizie, które zostały wzięte pod uwagę w celu jej dokonania oraz wyliczyć średnie wskaźniki z całego terenu analizowanego zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek wskazania powyższych danych dotyczy każdej z wymienionych w rozporządzeniu przesłanek, co oznacza że przy każdym z wymagań (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), należy wskazać działki sąsiednie poddane analizie, zastane tam parametry z przyporządkowaniem do konkretnej nieruchomości oraz wskazaniem średniej wynikającej z uzyskanych w ten sposób danych. Na koniec autor analizy powinien poddać ocenie wnioskowaną inwestycję z wynikami uzyskanej w ten sposób analizy i określić, czy planowana inwestycja może być zrealizowana z punktu widzenia zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa". Tylko tak wykonana analiza pozwala w sposób prawidłowy i rzetelny poddać ocenie przez organ drugiej instancji zasadność wydanego przez Burmistrza Miasta [...] rozstrzygnięcia. Natomiast w badanej decyzji analizy takiej zabrakło. Organ ograniczył się do wskazania uzyskanego wskaźnika minimalnego oraz maksymalnego z terenu analizowanego (bez określenia w jaki sposób został on wyznaczony). Takie rozstrzygnięcie w całości wymyka się spod możliwości dokonania jego kontroli. Organ pierwszej instancji winien ponownie przeprowadzić w tym kierunku postępowanie, dokonując uzupełnienia istniejącej już analizy urbanistycznej. Dopiero prawidłowo przeprowadzona analiza oraz jej wyniki dadzą możliwość oceny, czy decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] była wydana zgodnie z przepisami prawa, a jego treść odpowiadałaby rozstrzygnięciu wydanemu aktualnie. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w zakresie wznowienia postępowania (postępowanie toczone na postawie art. 145 i dalszych k.p.a.), tj. uzupełnienia materiału dowodowego i dopiero jego ewentualna prawidłowa ocena może doprowadzić do wydania decyzji uchylającej decyzję ostateczną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w której rozstrzygnie o istocie sprawy lub też uznać, że mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to wówczas powinien orzec w oparciu o przepis art. 146 § 2 k.p.a. Burmistrz Miasta [...] rozpatrując ponownie sprawę powinien dokonać uzupełniania materiału dowodowego w powyższym zakresie oraz dokonać jego ponownej oceny. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da podstawę do prawidłowego wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. wniósł R. N. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7 - 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygania, polegającego na przyjęciu, iż zaskarżona decyzja nie zawiera elementów obligatoryjnych - właściwej analizy urbanistycznej, o której mowa w cytowanych przepisach. Wobec podniesionego zarzutu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez Kolegium sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nastąpiło między innymi z uwagi na to, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2018 r. oceniana w postępowaniu wznowieniowym zawiera wady, których także Burmistrz Miasta [...] nie wyeliminował w toku postępowania wznowieniowego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy służy ocenie tego, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Zadaniem organu administracji orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji jest, w świetle powyższego przepisu, wnikliwe zbadanie każdej z wymienionych w nim przesłanek. Dopiero bowiem stwierdzenie, że zostały one wszystkie (łącznie) spełnione, uprawnia organ do wydania stosownej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie stwierdzenie, że choćby jedna z ustawowych przesłanek się nie ziściła, obliguje do wydania decyzji odmownej. Cechą postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie, a wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma przy tym obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Regulację dotyczącą sporządzania ww. analizy określają przepisy wspomnianego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 tego aktu stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów (ust. 2). Chodzi przy tym o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Mając na uwadze powyższe wymagania prawne, zgodzić się należy z oceną Kolegium, że ani z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z jej części tekstowej i graficznej nie wynika jaki obszar został wyznaczony do analizy. Na mapie nie zostały zaznaczone jego granice. Wady tej nie skorygował organ I instancji również w toku postępowania wznowieniowego. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. W decyzji objętej sprzeciwem, Kolegium prawidłowo wskazało na wadliwość sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, w której nie wskazano działek i obiektów, znajdujących się w obszarze analizowanym, przez co organ odwoławczy nie miał możliwości potwierdzenia, czy sporządzona analiza objęła wszystkie znajdujące się w granicach obszaru analizowanego (czy to w całości, czy w części) działki i obiekty. Kolegium dokonało oceny, czy organ I instancji wydając decyzję z [...] czerwca 2020 r., oparł się na prawidłowo przeprowadzonej analizie i zasadnie uznał, że analiza obarczona jest istotnymi wadami. Wady te, szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji, z uwagi na ich zakres, mogą być usunięte jedynie w toku postępowania przed organem I instancji poprzez przeprowadzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisu. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.