II SAB/Bd 58/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi (...) na bezczynność Wójta (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Wójta (...) do rozpatrzenia wniosku skarżącego z (...) 2020r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że Wójt (...) dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta (...) na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrz Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2020 r. (ponownie przesłanego do organu w dniu [...] lipca 2020 r.), zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej powoływanej jako "u.d.i.p."), poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni i niepodjęcie żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. wystąpił do Burmistrz Miasta o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej planowanego zamknięcia kuchni w Szkole Podstawowej im. M. K. w S., obejmującej następujące informacje: 1. kalkulację kosztów (sposób oraz co się składa na koszty) ugotowania jednego obiadu w szkołach; 2. kalkulację kosztów (danych i obliczeń) dotyczących kosztu jednego obiadu dla SP w Z.; 3. kalkulację kosztów (danych i obliczeń) dotyczących kosztu jednego obiadu dla SP w S.; 4. kalkulację pełnych kosztów (danych i obliczeń) wytworzenia jednego obiadu po likwidacji stołówki w S., gdy obiady będą gotowane w Z. (jakie przyjęto założenie); 5. w jaki sposób będą dostarczane obiady do szkół; 6. kalkulację kosztów dowozu posiłków (koszty transportu, pracowników, zakup samochodu itp.); 7. kto będzie wydawał obiady w szkołach i na jakich zasadach; 8. wyliczenia jakie to będą koszty dla każdej ze szkół z osobna, a jakie są obecnie; 9. czy przewiduje się doposażenie kuchni w Z., jeśli tak to na jaką kwotę i z jakich środków; 10. czy pracownicy pracujący w kuchni w S. zostaną zatrudnieni w Z.; 11. jaki będzie koszt ewentualnych odpraw pracowniczych; 12. jeżeli ma to być katering prowadzony przez organ prowadzący i zwraca się uwagę na koszty to czy pozyskano informację o kosztach od innych instytucji/zakładów/firm. Z uwagi na brak odpowiedzi oraz jakiejkolwiek informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji, skarżący wskazał, że [...] lipca 2020 r. ponownie wystąpił z przedmiotowym wnioskiem, przesyłając do organu wiadomość e-mail, zawierającą dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej – w tym jeden dotyczący informacji związanej z likwidacją stołówki, tożsamy treścią z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. W konsekwencji, jak wyjaśnił skarżący, organ udzielił odpowiedzi wyłącznie na jeden wniosek, pomijając rozpatrzenie wniosku dotyczącego likwidacji stołówki i stwierdzając jednocześnie, że udziela odpowiedzi na "wniosek z dnia [...].06.2020 r. i ponowiony wniosek z [...].07.2020 r." Mając powyższe na uwadze w ocenie skarżącego organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów u.d.i.p. oraz bezczynności, co obszernie uargumentował w treści skargi, odnosząc się przy tym do orzecznictwa sądowadministracyjnego. W oparciu o sformułowane zarzuty, skarżący wniósł w szczególności o: zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność Wójta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie skarżącemu pismem z dnia [...] lipca 2020 r. żądanej informacji publicznej, co w jego ocenie czyni orzekanie o bezczynności bezprzedmiotowym. Organ wyjaśnił, że w dniu wpływu wniosku, tj. [...] czerwca 2020 r. nie miał wszystkich informacji, o których udostępnienie wnosił skarżący – brak było kalkulacji wnioskowanych w pkt 1-4, 6 i 8 wniosku, a odpowiedź na pozostałe zapytania nie była możliwa z uwagi na organizacyjny etap rozwiązań w zakresie reorganizacji przygotowywania posiłków. Podkreślił przy tym, że informacje nie stanowią informacji publicznej dopóki istnieją tylko w pamięci i nie zostały utrwalone w jakikolwiek sposób, wobec czego w jego ocenie wnioskodawca żądał udzielenia informacji, które nie były informacjami publicznymi. Przyznał jednocześnie, że o powyższym nie zawiadomił jednak wnioskodawcy w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzestając na przygotowywaniu wnioskowanych informacji i przekraczając ustawowy termin. Wyjaśnił ponadto, że pismem z dnia [...] maja 2020 r. dyrektorzy szkół poinformowani zostali o rosnących kosztach utrzymania kuchni szkolnych i o cenie jednego posiłku stanowiącego średni jego koszt na terenie gminy, wyliczony szacunkowo w oparciu o koszty funkcjonowania kuchni. W konsekwencji podania w wątpliwość prawidłowości wyliczenia średniego kosztu obiadu przez dyrektora Szkoły Podstawowej w S. – w mailu z dnia [...] lipca 2020 r., poprzedzonym rozmową telefoniczną - podjęto decyzję o przygotowaniu kalkulacji kosztów przygotowania obiadów w poszczególnych jednostkach oraz symulacji kosztów po połączeniu kuchni, co w ocenie organu, dopiero w takiej formie stanowiłoby posiadaną przez organ informację publiczną o jaką wnioskował skarżący. Z uwagi na trwający okres urlopowy, nie było jednak możliwości przystąpienia do sporządzenia rozszerzonej kalkulacji przed upływem terminu do załatwienia wniosku, tj. [...] lipca 2020 r. W związku z powyższym w ocenie organu brak odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie określonym przepisami u.d.i.p. nie był zamierzony, a opóźnienie wynikało z chęci przygotowania materiałów, o które wnosił skarżący, a które w ustawowym terminie przewidzianym na udostępnienie nie istniały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla stwierdzenia tego stanu rzeczy nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy bezczynność organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. Przy czym sąd rozpatrując sprawę bierze pod uwagę stan istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., zawierającym przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej, podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Powyższe jest zaś nierozerwalnie związane ze sposobem wydatkowania pochodzących z tego majątku środków na realizację poszczególnych zadań. Zauważyć należy, że stanowiące przedmiot niniejszej sprawy kwestie dotyczące organizacji posiłków dla uczniów szkół podstawowych objęte są rządowym programem mającym na celu wspomaganie organów prowadzących szkoły – a takim niewątpliwie jest Gmina C. – poprzez wzmocnienie opiekuńczej funkcji szkoły podstawowej i tworzenie warunków umożliwiających spożywanie przez uczniów posiłku w trakcie pobytu w szkole. Przy czym organy te, w celu realizacji tychże zadań, otrzymują wsparcie finansowe ze środków budżetu państwa. W świetle powyższego niewątpliwym jest zatem, że żądane przez skarżącego informacje w zakresie kosztów reorganizacji przygotowywania posiłków w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę C. - stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą danych związanych z realizacją ustawowego zadania gminy, polegającego na organizacji dożywiania uczniów w prowadzonych przez tę gminę szkołach, na co wydatkowane są środki publiczne. W sprawie nie budził również wątpliwości zakres podmiotowy zastosowania u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są bowiem, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przy czym organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta, jako organ władzy publicznej, a zarazem organ wykonawczy Gminy C. – będącej podmiotem prowadzącym szkoły podstawowe - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. W tym miejscu należy też podnieść, że w sytuacji skierowania do właściwego organu administracji żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ ten może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej albo wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź też poinformować stronę, iż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła; - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – gdzie ustawodawca wskazał, że w sytuacji niemożności udostępnienia przez organ wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, organ obowiązany jest do powiadomienia w tym terminie wnioskodawcy o powodach oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Co należy zatem podkreślić – mimo, iż prawodawca dopuścił w uzasadnionych przypadkach możliwość opóźnienia w czasie podjęcia przez organ działań, będących następstwem rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jednak ww. powiadomienia organ winien dokonać w terminie określonym art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Na tle poczynionych uwag, nie ulega więc wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem do organu dnia [...] czerwca 2020 r. – co potwierdza znajdująca się na wniosku prezentata opatrzona tą datą – a zatem wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji upłynął z dniem [...] lipca 2020 r. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy oraz przedstawionych przez Wójta wyjaśnień – wnioskowanej informacji udzielono skarżącemu dopiero pismem z dnia [...] lipca 2020 r., które nadano przesyłką poleconą odebraną przez skarżącego [...] sierpnia 2020 r. (co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy). Tym samym więc w sprawie wystąpił stan bezczynności, gdyż organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu, bez powiadomienia strony w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz terminie w jakim udostępni informację – co zresztą Wójt przyznał wprost na gruncie odpowiedzi na skargę. Okoliczność ta stanowiła podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Podkreślić należy jednocześnie, że bez jakiegokolwiek wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje argumentacja organu w zakresie powodów zaistniałej zwłoki. Nieterminowe załatwienie sprawy, mimo, iż niekiedy faktycznie może być ono uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, to jednak z uwagi na jednoczesny brak podjęcia w wyznaczonym ustawą terminie (14-dniowym) jakichkolwiek działań przez organ – zwłaszcza w celu zawiadomienia wnioskodawcy o opóźnieniu w realizacji jego wniosku - nie może to skutkować uznaniem, iż w sprawie nie doszło do stanu bezczynności w rozumieniu u.d.i.p. Okoliczności na jakie powołał się Wójt w przedmiotowej sprawie, tj. nieposiadanie wnioskowanych informacji w dacie wniesienia przez skarżącego wniosku; konieczność przygotowania wnioskowanych informacji, co spowodowało przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy; brak możliwości przygotowania informacji, o które wnosił skarżący, w tym sporządzenia rozszerzonej kalkulacji, przed upływem ww. terminu z uwagi na nieobecność pracownika bezpośrednio prowadzącego sprawę – w ocenie Sądu powinny być zatem wzięte pod uwagę przez organ, jako przesłanki stanowiące podstawę do podjęcia przez niego jednego z możliwych działań, jakich mógł dokonać w myśl przepisów u.d.i.p. Przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na faktyczne przygotowanie wnioskowanych informacji oraz udzielenie ich wnioskodawcy w terminie późniejszym, za najwłaściwsze uznać należałoby powiadomienie go o powodach opóźnienia oraz terminie, w jakim organ udostępni mu wnioskowaną informację. Skoro zatem organ wiedząc, że przekracza termin wyznaczony art. 13 ust. 1 u.d.i.p., świadomie nie powiadomił wnioskodawcy o tym, że informacja nie może być udostępniona w tym terminie i nie podał mu powodów opóźnienia oraz terminu w jakim udostępni informację, do czego był zobowiązany na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a poprzestał jedynie na przygotowaniu wnioskowanych informacji (na co wskazał wprost w odpowiedzi na skargę) – to tym samym dopuścił się bezczynności rozumianej jako niepodjęcie stosownych czynności w określonym ustawą terminie. Z uwagi jednak na okoliczność, że ów stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi, przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał, na skutek udostępnienia stronie skarżącej przez organ w dniu [...] lipca 2020 r. wnioskowanej informacji, należało uznać przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu Wójta do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynnym, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania go do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W sprawie już bowiem samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W związku z tym, iż w sprawie Wójt dopuścił się bezczynności, która ustała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd zobligowany był do rozpatrzenia sprawy w świetle dyspozycji art. 149 § 1a p.p.s.a. Podjęcie bowiem przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa, w ocenie Sądu, oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, ale i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być rażące i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Mając na uwadze okoliczności udostępnienia wnioskowanej informacji po wniesieniu do Sądu skargi, niekwestionowanie przez organ obowiązku udzielenia informacji, a także wskazaną przez organ przyczynę zwłoki związaną z potrzebą odpowiedniego przygotowania wnioskowanych informacji, które nie było możliwe od razu z uwagi na nieobecność kierownika Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół, bezpośrednio prowadzącego sprawę - co wskazuje iż działanie jego nie miało na celu utrudnienia skarżącemu dostępu do informacji publicznej - Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała charakteru rażącego we wskazanym rozumieniu. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku. Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o czym orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej określone w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Co więcej, zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok NSA z [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3271/19 – dostępny na stronie [...]). Skarżący w sprawie w żaden sposób nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił jednak, że zaistniały w sprawie okres bezczynności spowodował u niego jakikolwiek wymierny uszczerbek. Wobec tego oraz mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu nie zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu żądanej sumy pieniężnej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis).