I GSK 1353/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 391/21 w sprawie ze skargi A na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 391/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku. Sąd orzekł również o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedstawiając stan faktyczny Sąd wskazał, że pismem z [...] listopada 2020 r. Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: PFR) odrzucił wniosek spółki o udzielenie finansowania w ramach programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm". Następnie, w piśmie z [...] listopada 2020 r. PFR podtrzymał w całości zajęte wcześniej stanowisko. Wobec powyższego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że odrzucenie wniosku było bezzasadne i bezprawne ponadto szkodzi interesom spółki oraz interesowi społecznemu. W ocenie skarżącej PFR winien uzasadnić stanowisko w przedmiocie odrzucenia wniosku bowiem Spółka ma prawo wiedzieć jakie przyczyny legły u podstaw niekorzystnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę PFR wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że pismo z [...] listopada 2020 r. nie stanowi aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu na drodze sądowoadministracyjnej. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd podał, że Spółka kwestionując odrzucenie wniosku, skierowała do PFR w dniu 18 listopada 2020 r. pismo z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uzasadnienie odmowy przyznania przez PFR finansowania programowego. Procedura rozpatrywania wniosków w ramach programu nie przewidywała drogi odwoławczej, a ponadto zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 12 Regulaminu PFR nie był w żadnym razie zobligowany do wydawania uzasadnień w przypadku bądź to pozytywnego, bądź też negatywnego rozpatrzenia wniosku. Zdaniem Sądu, mając zatem na uwadze powyższe oraz fakt, że żaden przepis ustawy z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U.2020.2011) nie przekazał do właściwości sądów administracyjnych sporów powstałych na tle realizacji programu, brak jest podstaw do orzekania w niniejszej sprawie. Sąd zwrócił też uwagę, że PFR występował w relacji z beneficjentami programu jako spółka prawa handlowego, a nie jako organ administracji publicznej. PFR nie wykonywał też w ramach realizacji programu jakichkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej, jako że stosunek pomiędzy PFR a podmiotami wnioskującymi o przyznanie finansowania miał charakter czysto cywilnoprawny Udzielenie finansowania następowało bowiem na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie ani pismo z [...] listopada 2020 r. ani też z [...] listopada 2020 r. nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dlatego nie można ich umieścić w żadnej z kategorii spraw podlegającej kognicji sądu administracyjnego, a w szczególności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ww. pisma mają charakter wyłącznie informacyjny i nie mogą być traktowane jako działania podlegające kontroli sądu administracyjnego. Spółka skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok WSA, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie polegające na zamknięciu skarżącej drogi do sądowej kontroli poczynań administracji publicznej w sprawie indywidualnej wobec skarżącej, 2. art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sztuczne kreowanie sfery działania administracji publicznej poza kontrolą sądową w sprawie indywidulanej skarżącej władczo rozstrzyganej przez PPR S.A., bez zachowania jakichkolwiek zasad transparencji, 3. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie istoty sprawy, jak również poprzez nieanalizowanie w żaden sposób argumentacji przedstawionej przez skarżącą; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu także samego uzasadnienia rozstrzygnięcia na bezrefleksyjnym powtórzeniu argumentów PPR S.A. bez analizy i bez odniesienia się do argumentów skarżącej, w tym bez analizy otoczenia prawnego sprawy, 5. art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne i mechaniczne zastosowanie; 6. art. 11 ust. 2 pkt 7, 13 i 14 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju poprzez ich niezastosowanie; 7. art. 53 i nast. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 27 ust. 4 poprzez ich niezastosowanie; 8. art. 11.1 ustawy Prawo przedsiębiorcy poprzez jego niezastosowanie; 9. art. 19 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niezastosowanie. W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PFR wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (która w niniejszej sprawie nie wystąpiła), wobec czego jest związany granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wybrał jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, która dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego – z przyczyn formalnych – pozostają zarzuty nr 6-9 petitum skargi kasacyjnej, bowiem w jej uzasadnieniu nie podjęto próby wykazania, że rzekome ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest też precyzyjnego ich oznaczenia, np. zarzut nr 8 nie wskazuje daty uchwalenia powołanej ustawy, a także nagminny jest brak oznaczania miejsca publikacji powołanych aktów normatywnych. To ostatnie ma o tyle znaczenie, że – w przypadku publikacji teksów jednolitych – nie pozwala ustalić, która wersja przepisu legła u podstaw zarzutu tej skargi. Na dodatek – vide zarzut nr 6 petitum skargi kasacyjnej – w powołanej tam ustawie brak jest regulacji "art. 11 ust. 2 pkt 7, 13, 14". Zbyt ogólnikowe jest także powołanie – w zarzucie nr 7 "art. 53 i nast. ustawy". Wskazane wyżej braki wyłączają możliwość merytorycznej oceny stawianych zarzutów w punktach 6-9 petitum skargi kasacyjnej. Nie ulega natomiast wątpliwości –oceniając zarzuty 1-5 petitum skargi kasacyjnej łącznie – że kwestią w niniejszej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności bądź niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia, w uzasadnieniu którego wyrażono pogląd, że nie jest on właściwy do rozpoznania zarzutów w stosunku do prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym, podkreślając, że "udzielenie finansowania następowało bowiem na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to zbytnie uproszczenie sprawy, gdyż nim dojdzie do zawarcia stosownej umowy (której podpisanie jest oczywiście czynnością cywilnoprawną) wymagane jest uzyskanie przez stronę pozytywnej oceny wniosku o udzielenie finansowania w ramach programu rządowego "tarcza Finansowania Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm", stanowiącego załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 51/2020. Polski Fundusz Rozwoju S.A. odrzucił wniosek skarżącej o udzielenie przedmiotowego dofinansowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23, ze zm., dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2015.613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, [w]: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 62-63). Ratio legis tej regulacji rozszerzającej w istocie kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 59 – podobnie NSA oz. w Poznaniu w wyroku z dnia 30 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1786/96, "Przegląd Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Palestra" 1997, nr 7-8, s. 197). Z drugiej strony analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala zająć stanowisko, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zaś zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" określany jest jako enigmatyczny i dyskusyjny (J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "RPEiS" 2006, z. 2, s. 219). W konsekwencji wykładnia i stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rodzi szereg wątpliwości, które są najlepiej widoczne w publikacjach naukowych i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te mogą prowadzić do sytuacji, w której konstytucyjna zasada prawa do sądu ma jedynie charakter postulatywny, gdyż z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niektóre zachowania określone w tym przepisie mogą de facto znajdować się poza sądową kontrolą (zob. M. Stahl, Prawo do sądu, [w]: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 163). W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., - są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., - muszą mieć charakter publicznoprawny, - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19; J.P. Tarno, [w]: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06). Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9). W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie prawa do dofinansowania w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz spółki nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 1 ww. Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U.2021.1010 ze zm., dalej: SIR). Zgodnie z art. 13 ust. 1 SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi". W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym. Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust. 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21b ust. 5 SIR). Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 51/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm". Zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm", zwany dalej "Programem", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Tak więc należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy zauważyć, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów Regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne. O tym czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm". Z § 1 tego Regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego dla Dużych Przedsiębiorców. Zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu Finansowanie Programowe udzielane jest w oparciu o składany przez Beneficjenta Wniosek podlegający, w stosownych zakresach, ocenie przez PFR. Z kolei złożenie wniosku - stosowanie do treści§ 10 Regulaminu – oznacza akceptację przez Przedsiębiorcę zasad ubiegania się i udzielania Finansowania Programowego, a po jego zaakceptowaniu przez wnioskodawcę stanowi integralną część złożonego wniosku. Tym samym Przedsiębiorca –przystępując do tego Programu Rządowego - zaakceptował świadomie i te postanowienia, o których mowa w uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji, przewidziane w § 9 ust. 3 i ust. 10 Regulaminu. Dodać też trzeba, że zgodnie z treścią § 9 ust. 7 Regulaminu, w którym stwierdza się, że nie kreuje on po stronie Przedsiębiorcy wierzytelności, praw, roszczeń, zarzutów ani uprawnień kształtujących wobec PFR (vide także § 8 ust. 5 Regulaminu). Stosownie do tych okoliczności procedura rozpoznawania wniosków nie przewiduje możliwości odwołania się do decyzji PFR, tak w przypadku rozstrzygnięć pozytywnych jak też negatywnych (§ 4 ust. 7 Regulaminu), jak też konieczności sporządzenia uzasadnienia (§ 5 ust. 12 Regulaminu). Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami Regulaminu. Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został upoważniony do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. Zauważyć należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno – od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski [w:] Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odrzuceniu wniosku strony nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać. Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie podjętego działania względem strony pod kątem spełniania pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, a w konsekwencji także w punktach 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w punkcie 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Z postanowień art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że rzeczą autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, który przepis postępowania sądowoadministracyjnego został naruszony, ale także obowiązany jest on wykazać na czym konkretnie naruszenie tego przepisu polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Tylko spełnienie tych wymogów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznego odniesienia się do zarzutów. W każdym innym przypadku wadliwie postawione zarzuty stanowią przeszkodę do prowadzenia merytorycznej oceny orzeczenia. Zauważyć natomiast należy, że w tej sprawie w skardze kasacyjnej nie wykazano, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przepisów postępowania w obrębie art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.