II SA/Wr 115/20

SENTENCJA Dnia 24 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi P. B. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania numeru porządkowego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...].10.2018 r. (znak: [...]) skierowanym do P. B. Wójt Gminy [...] – działając na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) – zawiadomił o nadaniu budynkowi mieszkalnemu usytuowanemu na nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] numeru porządkowego [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Na czynność objętą opisanym zawiadomieniem P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z 27.03.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 870/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Powodem takiego orzeczenia było dopuszczenie się przez organ zarówno naruszeń prawa procesowego jak i prawa materialnego. Sąd wskazał na konieczność odpowiedniego zastosowania w procedurze oznaczania nieruchomości numerem porządkowym zasady zapewnienia stronom czynnego udziału oraz zasady prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej dla unormowanej czynności. W konsekwencji organ administracji działający z urzędu w przedmiocie nadania numeru porządkowego nieruchomości powinien zawiadomić podmioty, o których mowa w art. 47a ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne o wszczęciu z urzędu postępowania, by zapewnić tym podmiotom ochronę ich praw, możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, ten obowiązek nie został spełniony. Sąd wskazał również na brak odniesienia się przez Wójta Gminy do dokumentów doręczonych przez P. B. po otrzymaniu pisma organu z [...].07.2018 r. Zdaniem Sądu, Wójt Gminy podejmując zaskarżoną czynność nie zastosował się też do dyspozycji prawodawcy zawartej w przepisach § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Sąd wskazał, że treść zawiadomienia o dokonaniu czynności nadania numeru porządkowego nie zawiera odniesienia się do danych z ewidencji gruntów i budynków ani do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona czynność nie odpowiada też – w ocenie Sądu – ustawowemu wymogowi zapewnienia zbiorowi numerów porządkowych ulicy [...] w [...] ciągłości i przestrzennej regularności. Do takich wniosków uprawniają dokumenty załączone do skargi, w tym przede wszystkim wyrysy z mapy ewidencyjnej obrębu ewidencyjnego [...] z [...] sierpnia 2006 r., z [...] września 2007 r. i z [...] stycznia 2008 r., z których wynika, że budynek z numerem [...] usytuowany na działce oznaczonej numerem [...] przylega do budynku posadowionego na działce oznaczonej numerem [...], posiadającego numer porządkowy [...]. Natomiast na sąsiedniej działce oznaczonej numerem [...], dostępnej z tej samej drogi publicznej znajduje się budynek o numerze [...]. Inne dokumenty dołączone do skargi potwierdzają korzystanie przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości (poprzednich i aktualnego) z numeru porządkowego [...]. Taki numer porządkowy podany jest również w opisie nieruchomości – jako przedmiotu umowy sprzedaży – w akcie notarialnym z [...].01.2008 r. Sąd zwrócił również uwagę na brak podstaw prawnych, które wynikają z § 5 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia, aby wykorzystać dane z księgi wieczystej w celu zakładania ewidencji lub w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany. W ponownym postępowaniu Wójt Gminy zawiadomieniem z [...].10.2019 r. poinformował P. B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nadania numeru porządkowego nieruchomości oznaczonej działką o numerze ewidencyjnym [...], położonej w [...]. Następnie zwrócił się do właściwych referatów w Urzędzie Gminy o sprawdzenie czy w prowadzonych przez nie rejestrach i zbiorach danych istnieją sprawy przypisane do nieruchomości oznaczonych numerami porządkowymi: ul. [...][...] i [...]. W odpowiedzi wskazano na brak posługiwania się takimi numerami. Ponadto zwrócono się do Komisji Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Rady Gminy [...] o zajęcie stanowiska w sprawie. Na posiedzeniu Komisji z [...].10.2019 r. jej członkowie wyrazili stanowisko aby wniosek o nadanie numeru porządkowego budynku znajdującego się na działce nr [...] nadać z urzędu. Pismem z [...].10.2020 r. Wójt zawiadomił P. B. o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz przedstawił dokonane w sprawie czynności i ustalenia z udziałem P. B. i L. S. Odnosząc się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego Wójt Gminy stwierdził, że informacje z wyrysów z mapy ewidencyjnej ze Starostwa Powiatowego w [...] z [...].09.2007 r. oraz [...].01.2008r., gdzie widnieje zapis dla budynku na działce [...]- nr "[...]", pojawiły się na zasadzie informacji z terenu pozyskanych przez geodetę. Analizując pozostałe przedłożone dowody organ spostrzegł, że zarówno w przypadku decyzji podatkowych jak i aneksu i aktu notarialnego, posługiwanie się numerem porządkowym "[...]" odbywało się na zasadzie oświadczeń. Poprzedni właściciel nie ubiegał się o nadanie numeru porządkowego. Był właścicielem zarówno działki [...], jak i [...] zabudowanych budynkami mieszkalnymi, które wybudowane są w połączeniu ze sobą. Z kolei na podstawie ewidencji numeracji porządkowej ustalono, że poprzedni właściciel miał nadany jedynie nr "[...]" przy ulicy [...]. Ponadto organ wskazał, że w przypadku pisma KSKiW o warunkach przyłączenia budynku zlokalizowanego w [...] przy ulicy [...][...] do sieci kanalizacyjnej, przedsiębiorstwo wodociągowe nie było zobowiązane do weryfikacji czy dany budynek posiada urzędowo nadany numer. Z kolei w przypadku zaświadczenia o zameldowaniu żony i córki pod adresem [...][...] w [...], organ wskazał, że czynność meldunku dokonano z uwagi na przedłożenie aktu notarialnego, w którym widniał numer [...]. Odnosząc się do dowodów przedstawionych przez L. S., organ wskazał, że przedłożył on dokumenty w postaci: zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z [...].09.1990 r. oraz [...].02.1993 r. wydane przez Wójta Gminy [...], zawierające wpis w rubryce "miejsce wykonywania działalności gospodarczej" - [...] ul. [...], decyzji nr [...] z [...].12.2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które która kierowana jest pod adres, jakim posługiwał się L. S. - [...] ul. [...][...], zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego dla nieruchomości oznaczonej działką nr [...] z [...].06.2014 r. (znak: [...]), nadanie numeru porządkowego [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazując na dokonanie wszechstronnej analizy oraz rozważenia wszystkich interesów zainteresowanych stron Wójt stwierdził, że właściciel działki oznaczonej ewidencyjnie numerem [...] położonej w [...] przy ulicy [...], jak i działki zlokalizowanej po drugiej stronie ulicy, oznaczonej ewidencyjnie nr [...], od momentu kiedy stali się właścicielami nieruchomości posługiwali się numerem porządkowym budynku - "[...]" bez urzędowego nadania takiego numeru. Dopiero w 2014 r. właściciel działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym, złożył wniosek o ustalenie numeru porządkowego nieruchomości. Zawiadomieniem z [...].06.2014 r. ([...]) dla nieruchomości działki nr [...] został nadany numer porządkowy "[...]" przy ulicy [...] w [...]. W oparciu o taką analizę i biorąc pod uwagę przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 09.01.2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 125), Wójt poinformował, że uwzględniając istniejącą numerację porządkową, dla nieruchomości oznaczonej nr [...] zostanie nadany kolejny (nowy) numer porządkowy. Pismem z [...].01.2020 r., (znak: [...]) skierowanym do P. B. Wójt Gminy [...] – działając na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 725) – zawiadomił o nadaniu budynkowi mieszkalnemu usytuowanemu na nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] numeru porządkowego [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Na czynność Wójta Gminy [...] objętą zawiadomieniem z [...] .01.2020r. P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zwrócił się o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, poprzez którą budynkowi mieszkalnemu stanowiącemu własność skarżącego nadany został numer porządkowy [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z akt sprawy II SA/Wr 870/18. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i dowolne nadanie numeracji dla budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w [...] stanowiącego własność skarżącego, tj. nadanie numeru wbrew zasadom określonym przez ustawodawcę i z pominięciem dokumentów będących w posiadaniu organu; - art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydaniu zawiadomienia dowodów przedstawionych organowi przez skarżącego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowaną czynność nadania numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego; - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności, zwłaszcza miejscowych, dotyczących nadania numeru porządkowego budynku oraz przeprowadzenie postępowania z naruszeniem postulatu bezstronności i równego traktowania mieszkańców posesji; - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący jakimi motywami kierował się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi jej autor przypomniał, że należący do niego budynek został wydzielony z budynku oznaczonego numerem porządkowym [...]. Po wskazanym podziale powstały dwie odrębne nieruchomości przy czym pod względem własnościowym obydwa budynki stanowią własność skarżącego. Po podziale część budynku posadowiona na działce nr [...] pozostała z numerem porządkowym [...], a objęty sprawą budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] przez szereg lat funkcjonował pod numerem [...] z literką "[...]". Skarżący dokonując w 2008r. zakupu opisanej nieruchomości nie posiadał żadnej wiedzy, że budynek objęty sprawą posługuje się numerem [...] bez formalnego jego nadania i nie mógł tego wiedzieć nawet przy dołożeniu należytej staranności zwłaszcza, że taki numer porządkowy został wpisany w akcie notarialnym stanowiącym podstawę jego nabycia. Skarżący wskazał na okoliczność posługiwania się takim numerem dla objętego sprawą budynku mieszkalnego również przez Wójta Gminy, jak i inne instytucje publiczne. Świadczą o tym w sposób jednoznaczny dokumenty zgromadzone w sprawie. Nadto wskazał, że w uchwale Rady Gminy z [...].12.2007r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] w rozdziale V par 6 pkt 2 dom skarżącego określony został jako budynek nr [...], przewidziany do objęcia ochroną konserwatorską. W takich uwarunkowaniach historycznych i organizacyjno-funkcjonalnych jest nie zrozumiałym dla skarżącego, nadanie dla przylegającego budynku numeru porządkowego [...], podczas gdy drugi posiada numer [...]. Jego zdaniem, skoro nieruchomość przed podziałem miała nadany numer [...], to nieruchomość wydzielona z tej nieruchomości powinna posiadać taki sam numer wraz z dodaniem oznaczenia literowego "[...]". W przeciwnym wypadku w następstwie takiej, numeracji budynków będzie ona określona w sposób niekonsekwentny i zakłócający prawidłową sekwencję numeracyjną, tj. numeracja nie będzie zachowywała ciągłości zbioru numerów porządkowych zwłaszcza wobec faktu, że na sąsiedniej działce oznaczonej numerem [...],dostępnej z tej samej drogi publicznej znajduje się budynek o numerze [...]. W ocenie skarżącego, nadanie w roku 2014 numeru porządkowego [...] dla budynku zlokalizowanego na działce numer [...] (o fakcie tym skarżący dowiedział się dopiero w 2018r.), stanowiącym zupełnie odrębną funkcjonalnie i organizacyjnie nieruchomość jest nie do przyjęcia i narusza obowiązujące przepisy prawne. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] poinformował, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do zmiany przyjętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W kontrolowanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd działali w warunkach związania wynikającego z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Uprzednio bowiem w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał opisany powyżej wyrok z 27.03.2019 r., II SA/Wr 870/18. Zgodnie ze wspomnianym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z 09.10.2014 r., II FSK 2523/12). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20.04.2011 r., II OSK 729/10). W związku z tym, że w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca ani zmiana stanu faktycznego, ani też zmiana stanu prawnego organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany był podporządkować zawartym w powyższych wyrokach ocenom prawnym i wskazaniom co do dalszego postępowania. Zgodnie ze wskazaniem wynikającym z wyroku w sprawie II SA/Wr 870/18, Wójt Gminy zapewnił w procedurze nadania numeru porządkowego czynny udziału stronom poprzez zawiadomienie podmiotów, o których mowa w art. 47a ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne o wszczęciu z urzędu postępowania, a także możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy, w szczególności z treści zawiadomienia z [...].01.2020 r. wynika natomiast, że organ nie zastosował się do wskazań wynikających z opisanego wyroku, które odnosiły się do wyjaśnienia podstawy faktycznej dokonanej czynności. Wójt w sposób wybiórczy odniósł się do dokumentów doręczonych przez P. B. Ponownie bowiem treść zawiadomienia o dokonaniu czynności nadania numeru porządkowego nieruchomości nie zawiera oceny postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] i to w sytuacji prawnej, w której zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, przewiduje się, że dane z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowią jedną z wyliczonych w tym przepisie podstaw wykorzystywanych w procesach aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany ewidencji. Dalej nie sposób zauważyć, że Wójt dokonał wyłączenie oceny dowodów przedłożonych przez skarżącego, wskazując w tym zakresie, że widniejące w nich zapisy o tym, że numer porządkowy [...] jest przyporządkowany do działki nr [...], stanowią wyłącznie wyraz tego, że podstawą takiego zapis była informacja geodety (w przypadku wyrysów z mapy ewidencyjnej), bądź też oświadczenia skarżącego (w przypadku zaświadczenia o zameldowaniu, decyzji podatkowych, aktu notarialnego oraz pisma KSWiK). Analogicznej oceny Wójt Gminy nie przeprowadził w przypadku dokumentów przedłożonych przez L. S. Organ nie ocenił przydatności tych dokumentów z punku widzenia treści § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Dalej należy w sprawie zarzucić organowi brak wywiązania się z obowiązku odniesienia się do danych z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto zaskarżona czynność nadal nie odpowiada ustawowemu wymogowi zapewnienia zbiorowi numerów porządkowych ulicy [...] w [...] ciągłości i przestrzennej regularności. W tym zakresie organ w żaden sposób nie wykazał, aby nadanie działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] numeru porządkowego [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], czyniło zadość wynikającemu z § 5 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, obowiązkowi tworzenia zbioru numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność przy zachowaniu dotychczasowych zasad tej numeracji. Przyjdzie wobec tego wskazać, że dla spornej działki nadano numer nieparzysty ([...]), w sytuacji gdy po tej samej stronie ulicy nadawane są numery parzyste. Wójt w żaden sposób nie wykazał, że po tej stronie ulicy są również nadawane numery nieparzyste i tym samym nie uzasadnił istnienia powodów dla uznania, że zostały zachowane dotychczasowe zasad numeracji. W końcu nie można pominąć tego, że w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia mowa jest o zachowaniu w miarę możliwości istniejących numerów porządkowych. Sformułowanie tego przepisu nie wskazuje na bezwzględny obowiązek zachowania dotychczas istniejących numerów porządkowych. Normodawca mówi, że zachowanie istniejących numerów ma być ocenianie w miarę możliwości, a więc musi uwzględniać m.in. pozostałe zasady wynikające z tego przepisu. Analiza akt sprawy daje powody do stwierdzenia, że Wójt - od początku ponownie prowadzonego postępowania – a priori założył, że dla działki nr [...] nadany będzie numer porządkowy [...] lub [...], bez poczynienia jakichkolwiek rozważań na temat konieczności zmiany istniejących numerów porządkowych, aby w ten sposób zapewnić zbiorowi numerów porządkowych dla ul. [...] przestrzenną regularność, unikalność jego elementów oraz dotychczasowe zasady tej numeracji. W konsekwencji zaskarżoną czynność podjęto z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. jak i z naruszeniem postanowień § 5 ust. 1 pkt 4, § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Wobec tego, biorąc pod uwagę brak prawidłowego ustalenia podstawy faktycznych dla spornej czynności, organ w pełnym zakresie podporządkuje się w toku ponownego rozpoznawania sprawy do ocen prawych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonym w orzeczeniu w sprawie II SA/Wr 870/18. Mając powyższe na uwadze na podstawie sąd art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. sentencji. Orzeczenia o kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.