IV SA/Wa 1166/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania negatywnego wniosku w sprawie wydania pozwolenia dla zadania inwestycyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE IVSA/Wa1166/12 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia dla zadania inwestycyjnego PN "M.". W uzasadnieniu Minister wywodził, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 131) pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, wydaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Pozwolenie takie jest wydawane po zaopiniowaniu przez ministrów właściwych do spraw gospodarki, kultury i dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, spraw wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej. Organ wywodził, że wniosek w sprawie wydania pozwolenia na zadanie inwestycyjne M. został zaopiniowany negatywnie postanowieniem z dnia [...].12.2011. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie zmieniło oceny zagrożeń planowanej inwestycji dla obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa lotów statków powietrznych. Minister podkreślił, że Siły Zbrojne RP mają swoje ustawowo określone zadania w postaci stania "na straży suwerenności i niepodległości Narodu Polskiego oraz jego bezpieczeństwa i pokoju" (ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416 j.t. ze zm.). Wskazane zadania realizowane są w szczególności poprzez odbywanie ćwiczeń i szkoleń wojskowych, których specyfika wymaga dokonania odpowiednich zabezpieczeń terenu, ludzi i sprzętu celem ochrony zdrowia i życia, a także zachowania bezpieczeństwa informacji niejawnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zależnie od konkretnych zadań, jakie stoją przed Siłami Zbrojnymi RP, poziomy wskazanych zabezpieczeń są różne i dlatego w przypadku zadania inwestycyjnego "M." zlokalizowanego w granicach strefy niebezpiecznej tj. strefy [...] wydano pozytywne Postanowienie Nr [...] z dnia [...].12.2011 r., zaś w przypadku inwestycji M. zlokalizowanej w strefie [...] wydano rozstrzygnięcie negatywne. Zdaniem organu nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że strefa [...] jest strefą o identycznym charakterze co strefa [...], bowiem poza zbliżoną nomenklaturą strefy czasowo wydzielone nie służą realizowaniu identycznych zadań (np. strefa [...] pozostaje w zasięgu stałej trasy lotnictwa wojskowego [...] - trasa lotów niskich lotnictwa wojskowego). Zdaniem Ministra Obrony Narodowej nie jest również trafny zarzut skarżącego, że postanowienie z dnia [...].12.2011 r. nie zawiera żadnych wytycznych dla inwestora, których "wykonanie zapewniłoby uzyskanie pozytywnej opinii MON". Organ wychodzi naprzeciw oczekiwaniom Inwestora najdalej jak jest to tylko faktycznie usprawiedliwione, ale z powodów wskazanych powyżej, nie ma możliwości w stosunku do [...] wydania takich zaleceń, które wyeliminowałyby zagrożenia wynikające z lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, że inwestor kwestionuje również argument dotyczący graniczenia [...] z północną częścią obszaru przestrzeni powietrznej nad [...] w U., z uwagi na to, że graniczenie z powołaną strefą jest faktycznym pozostawaniem poza strefą niebezpieczną [...], w odległości 13 kilometrów od strefy niebezpiecznej. Minister zauważył, że w skarżonym postanowieniu nie wskazano, iż planowana lokalizacja [...] mieści się w zakresie strefy [...], a jedynie z nią graniczy. Nie zmienia to jednak oceny, że planowane graniczenie powoduje, że sąsiedztwo [...] będzie kolidować z realizacją procesu szkolenia w Siłach Zbrojnych RP. Wynika to m.in. z faktu, że proces szkolenia na strefie [...] wiąże się z koniecznością każdorazowego wyznaczenia dodatkowego rejonu ćwiczeń, czyli przestrzeni powietrznej o ograniczonym wykorzystaniu, której istnienie i aktywność wiąże się z czasem trwania danego wydarzenia lotniczego (ćwiczeń, treningów, zawodów). Z tego względu organ nie zgodził się z tezą inwestora, że planowana inwestycja nie oddziałuje na strefę niebezpieczną [...]. Minister podał, że kolejny argument skarżącego opiera się o twierdzenie o tymczasowości strefy [...], która ma charakter strefy czasowo wydzielonej, a zatem nie można - zdaniem inwestora - uznać, że "potencjalna możliwość czasowego korzystania ze strefy [...] przez lotnictwo Sił Zbrojnych RP będzie uniemożliwiała przeprowadzenie planowanej inwestycji." W tym zakresie zauważyć wypada, że realizacja inwestycji w planowanej lokalizacji przynajmniej na kilkadziesiąt lat uniemożliwi korzystanie ze strefy [...]. Minister stwierdził, że skarżący zarzucił również organowi, iż w postanowieniu z dnia [...].12.2011 r. niesłusznie organ wytknął inwestorowi niespełnienie wymogu przedstawienia szczegółowych rozwiązań minimalizujących i kompensujących negatywne oddziaływanie inwestycji na otoczenie, podczas gdy takie wymagania można stawiać dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 131) "w pozwoleniu, o którym mowa w ust. 1, określa się rodzaj przedsięwzięcia i jego lokalizację za pomocą współrzędnych geograficznych, charakterystyczne parametry techniczne przedsięwzięcia, szczegółowe warunki i wymagania wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie, o którym mowa w ust. 3." Tym samym organ wywodził, że ma prawo wskazać inwestorowi szczegółowe wymagania w zakresie uchylenia zagrożeń, jakie niesie [...] dla obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa lotów statków powietrznych. Z powodów opisanych powyżej organ wywiódł, iż przyczyna jego negatywnego stanowiska jest przewidziana przez inwestora kolizyjna lokalizacja [...], a zatem ekonomia procesowa nakazuje nie zwracanie się do inwestora po dodatkowe wyjaśnienia, które nie zmieniłyby oceny rozpoznawanej sprawy. W tym zakresie bowiem - zdaniem Ministra- nie ma racji skarżący, który twierdzi, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie skarżonego postanowienia istniała "możliwość zarówno korekt w granicach samej lokalizacji, jak i uwzględnianie różnych uwarunkowań dla lokalizowania samych elektrowni oraz zastosowania działań minimalizujących". W ocenie organu stanowisko skarżącego jest błędne, ponieważ organ opiniował konkretny wniosek, wraz z określeniem rodzaju przedsięwzięcia, jego lokalizacją i parametrami technicznymi. Organ podkreślił, że nie jest jego rolą dopracowywanie wspólne z inwestorem lokalizacji inwestycji, bowiem tryb uzyskiwania pozwolenia z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 131) wymaga współdziałania wielu organów, z których wszystkie opiniują jeden wniosek inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 107§ 3 k.p.a. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz zarzuciła naruszenie § 11 ust. 4 i § 14 ust. 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie struktury polskiej przestrzeni powietrznej oraz szczegółowych warunków i sposobów korzystania z tej przestrzeni ( DZ. U. Nr 210, poz. 1324), a także naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 czerwca 2010r. W sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niz 3 miesiące ( DZ. U. Nr 106, poz. 678 zezm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiał obszerna argumentację do powołanych przez siebie zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Minister Obrony Narodowej rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obwiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., przesłanką obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Co prawda art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi o osobie, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje stosowanie go również do postanowień, zwłaszcza rozstrzygających sprawę co do istoty. Celem tego przepisu jest bowiem zagwarantowanie stronie bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221). W orzecznictwie podkreśla się, iż przeciwne stanowisko - że art. 24 kpa nie ma zastosowania do postanowień - stanowiłoby zaprzeczenie idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (w niniejszej sprawie - postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa . Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 kpa do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy kpa, nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy kpa poza wyszczególnionymi w treści art. 126 kpa, w szczególności przepisy ogólne kpa (art.1 do 60 kpa ). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 126 kpa (lex 2011). Literalna wykładnia art. 126 kpa prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art.35 kpa); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach, zawartych w art. 39-49 (art.125 kpa nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku stosowania przepisów o terminach (art.57 - 60 kpa). Przyjmując (za J. Borkowskim w: Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s.152), że pod względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 kpa musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych kpa, które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony ( por. wyroki WSA Warszawie z dnia 21 września 2011 r., VIII SA/Wa 323/11; z dnia 7 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 621/11; z dnia 30 maja 2011 r. IV SA/Wa 643/11; z dnia 24 maja 2011 r, IV SA/Wa 396/11; z dnia 19 maja 2011 r., II SA/Wa 79/11). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy zarówno postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012r. podpisał, działając z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej , [...] M. I. Jednakże pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Wobec tego, wydanie zaskarżonego postanowienia z upoważnienia Ministra przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia tego samego organu, stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie mając na względzie podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 200 i 205 § 2 tej ustawy.