I OSK 242/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Wa 914/08 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, że Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z dnia [...] grudnia 2007 r. zwolnił Z. B. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Rozkaz ten doręczono zainteresowanemu w dniu [...] stycznia 2008 r., co Z. B. potwierdził własnoręcznym podpisem. Oficer, nie zgadzając się powyższym orzeczeniem skierował do Ministra Obrony Narodowej odwołanie wnosząc o uchylenie rozkazu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Obrony Narodowej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdził, że odwołanie od rozkazu zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1118 dalej k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z zamieszczonym w decyzji pouczeniem, oficerowi przysługiwało w terminie 14 dni od daty doręczenia przedmiotowego rozkazu (tj. do dnia [...] stycznia 2008 r.) prawo wniesienia odwołania do Ministra Obrony Narodowej, natomiast Z. B. skierował je do organu dopiero w dniu [...] lutego 2008 r., co zobowiązywało Ministra do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. B. podniósł, że rozkaz, który otrzymał w dniu [...] stycznia 2008 r., nie był doręczony w sposób właściwy, bowiem był to wyciąg z rozkazu organu uprawnionego do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Dalej wskazał, że skuteczne doręczenie mu rozkazu nastąpiło dopiero w dniu [...] lutego 2008 r., a więc wniesienie odwołania w dniu [...] lutego 2008 r. zostało dokonane z zachowaniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził na podstawie akt sprawy, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. zawierał prawidłowe pouczenie i został doręczony skarżącemu w dniu [...] stycznia 2008 r., natomiast odwołanie do Ministra Obrony Narodowej od powołanego rozkazu personalnego zostało wniesione w dniu [...] lutego 2008 r., a więc po upływie 14 dniowego terminu. Przedmiotowy rozkaz personalny został wydany w formie przewidzianej przez prawo, tj. na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przedmiotowej sprawie rozkaz sporządzony został w formie zbiorczej, a w przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w tej formie, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nim równoznaczny. Sąd podniósł, że mimo iż powyższy rozkaz został doręczony ponownie w innym terminie, to fakt ten nie wywołuje takich skutków, iż na nowo otwiera się termin do wniesienia odwołania. Wobec powyższych okoliczności, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy prawidłowo w drodze postanowienia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. B., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 7 ust. 5 w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia MON z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. nr 50, poz. 483) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy wskazują one organ właściwy do wydawania decyzji (sporządzania odpisów tych decyzji) w sprawie zwolnienia ze służby do jakiego doszło w sytuacji skarżącego, - § 123 ust. 2 oraz § 124 rozporządzenia MON z 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ich zastosowanie w sprawie skarżącego, podczas gdy w chwili zwolnienia ze służby przepisy te nie miały mocy obowiązującej; oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu swojego rozstrzygnięcia o nieobowiązujące w sprawie skarżącego przepisy i nieuwzględnieniu naruszeń prawa, których dopuściły się wojskowe organy administracyjne działające niniejszej sprawie, co wynikało z błędnej wykładni przepisów art. 39, 109 § 1, 107 § 3, 129 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wskutek której organ błędnie uznał, że odpis rozkazu sporządzony przez Szefa Sekcji Kadr WSzW Lublin jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., a także, że skarżącemu skutecznie doręczono rozkaz o zwolnieniu w dniu [...] stycznia 2008 r. a skarżący składając odwołanie dopiero w dniu [...] lutego 2008 r. przekroczył ustawowy 14-dniowy termin na jego wniesienie, podczas gdy należałoby przyjąć iż odwołanie zostało złożone w terminie, gdyż decyzję doręczono w dniu [...] lutego 2008 r. a odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] lutego 2008 r., co oznacza, że postanowienie Ministra Obrony Narodowej jest niezgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty odnoszące się zarówno do naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów materialnoprawnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Pierwszy z nich autor skargi kasacyjnej odniósł do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., wskazując na jego niezastosowanie w sprawie. Natomiast drugi, wskazujący na naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., powiązał z błędną wykładnią przepisów k.p.a. (art. 39, art. 109 § 1, art. 107 § 3, art. 129 i art. 134 k.p.a.) oraz z błędną wykładnią przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. zobowiązuje sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie skutecznej argumentacji. Wskazał w osnowie skargi na powiązanie tego zarzutu z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., z których art. 39 dotyczy doręczenia w postaci komunikacji elektronicznej, art. 109 § 1 - doręczenia decyzji na piśmie, art. 107 § 3 - zawartości uzasadnienia decyzji administracyjnej, art. 129 - odwołania, natomiast art. 134 k.p.a. - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób i w jakim zakresie ich naruszenie można byłoby powiązać z treścią art. 134 p.p.s.a. poza ogólnym stwierdzeniem, że sąd powinien w ramach kontroli zbadać kwestię ich naruszenia. Odwołując się do naruszenia art. 39 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na brak przepisu uprawniającego organ do doręczania decyzji faxem, natomiast wskazując na naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. podniósł kwestię obowiązku doręczenia oryginału decyzji a nie odpisu. Nie rozwinął jednak argumentacji w kierunku wskazania z czym wiąże fakt doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w dniu [...] stycznia 2008 r. w postaci faxu oraz jako odpisu a nie wyciągu. Nie odniósł się także do faktu własnoręcznego potwierdzenia przez adresata otrzymania wyciągu decyzji. Nie określił także, z czego wynika traktowanie dokumentu doręczonego w dniu 8 stycznia jako odpisu a dokumentu doręczonego w dniu [...] lutego 2008 r. jako wyciągu, który w ocenie strony skarżącej spełnia wymogi doręczenia decyzji. Porównawcza analiza obu dokumentów wskazuje na ich taką samą treść, datę wydania, sposób pouczenia a także wszystkie inne istotne składniki decyzji, przy jedynie różnych podmiotach poświadczających za zgodność wypisu z oryginałem decyzji (rozkazu). Autor skargi kasacyjnej wiąże naruszenie art. 134 p.p.s.a. także z błędną wykładnią art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej w ten sposób, że odpis rozkazu, doręczony w dniu [...] stycznia 2008 r. nietrafnie został uznany za decyzję na gruncie art. 107 § 3 k.p.a., w związku z czym odwołanie, złożone w terminie dwutygodniowym po ponownym doręczeniu (w dniu [...] lutego 2008 r.) należało uznać za złożone w terminie. Nie wskazuje przy tym, na jakiej podstawie traktuje przepis art. 107 § 3 k.p.a. jako podstawę określenia wymaganych składników decyzji, podczas gdy przepis ten, w przeciwieństwie do art. 107 § 1 k.p.a. określa składniki jej uzasadnienia, do których się bezpośrednio w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odnosi. Zarzut powyższy łączy się natomiast z naruszeniem art. 129 k.p.a., który nie został jednak powołany w skardze kasacyjnej precyzyjnie, co w szczególności dotyczy braku odniesienia się do § 2 tego przepisu. W ocenie Składu Orzekającego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Sąd I instancji poprawnie zinterpretował przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej jako podstawę doręczenia wyciągu z decyzji (rozkazu personalnego), co miało miejsce w dniu [...] stycznia 2008 r. Wykładnia wskazana przez stronę skarżącą, na gruncie której ów wyciąg należałoby traktować jako kopię, która winna być podpisana przez podmiot wydający decyzję, nie jest trafna. Prawodawca bowiem z tego powodu wyróżnił kategorię decyzji, z którymi na gruncie tego przepisu równoważne są wyciągi, aby uprościć i przyspieszyć komunikowanie decyzji zainteresowanym, zwłaszcza w ramach służby tak zorganizowanej, jak to ma miejsce w przypadku służby wojskowej. Nie jest w konsekwencji trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Także w tym przypadku w skardze kasacyjnej nie wskazano, którą z jednostek należało, w ocenie autora skargi kasacyjnej zastosować. Zarzut skierowany na niezastosowanie tego przepisu może być natomiast trafny wówczas, gdy z błędnego zastosowania lub wykładni innych przepisów przez sąd I instancji wynika, że powinien on zostać zastosowany, w ramach odpowiedniej jednostki redakcyjnej (jako podstawa stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub przepisów materialnoprawnych) a zastosowany przez sąd nie został, w wyniku czego decyzji lub postanowienia nie uchylono. Niezbędne jest zatem stwierdzenie przez sąd naruszenia tych przepisów oraz niewykorzystanie tej kwalifikacji decyzji lub postanowienia do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym sensie zarzut niezastosowania tego przepisu przez sąd I instancji nie jest zarzutem samodzielnym, co w świetle zawartej w niniejszej skardze kasacyjnej argumentacji, wskazanej wyżej w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania oraz niżej, w stosunku do naruszenia przepisów materialnoprawnych, nie mogło spowodować jego skuteczności. Naruszenie przepisów prawa materialnego zostało powiązane w skardze kasacyjnej z zarzutem niezastosowania § 7 ust. 3 w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia MON z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej oraz w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w kontekście określenia podmiotu właściwego do wydania decyzji oraz zastosowaniem § 123 ust. 2 oraz § 124 rozporządzenia MON z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r., nr 7, poz. 38) w sytuacji, gdy one nie obowiązywały w chwili zwolnienia skarżącego ze służby. Niezasadny jest zarzut niezastosowania przez sąd I instancji art. 115 ust. 1 pkt 2 ustawy. Określa on bowiem podmioty upoważnione do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w przypadkach tam wskazanych (także w zw. z § 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia z 17 marca 2004 r.). W skardze kasacyjnej nie jest przy tym kwestionowany podmiot wydający decyzję (rozkaz personalny), którym był Szef Sztabu, lecz podmiot, który poświadczył za zgodność wyciągu z oryginałem. Z kolei § 7 tego rozporządzenia, w tym jego ust. 3 dotyczy formy wypowiedzenia stosunku służbowego przez żołnierza, co nie było przedmiotem postanowienia zaskarżonego do sądu I instancji Przepisem powołanym w zaskarżonym wyroku był natomiast art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, na gruncie którego przez decyzję należy również rozumieć rozkaz personalny, który może być wydany w formie indywidualnej lub zbiorowej, przy czym w tym ostatnim przypadku z decyzją (rozkazem) równoznaczny jest wyciąg z decyzji lub rozkazu. Takim wyciągiem w ocenie sądu I instancji był wyciąg z decyzji podjętej przez Szefa Sztabu w dniu [...] grudnia 2007 r., doręczony w dniu [...] stycznia 2008 r., za zgodność którego z oryginałem poświadczył Szef Sekcji Kadr WSzW w Lublinie. Poświadczenie zgodności nie jest natomiast równoznaczne z wydaniem decyzji przez podmiot uprawniony oraz jej podpisem. Strona skarżąca nie wskazała także przepisów, na gruncie których należałoby w toku kontroli dokonanej przez sąd I instancji potraktować wyciąg doręczony skarżącemu w dniu [...] stycznia 2008 r. jako odpis a nie wyciąg, natomiast wyciąg doręczony skarżącemu w dniu [...] lutego 2008 r. jako poprawny wyciąg. Analiza treści obu dokumentów wskazuje jednoznacznie na powtórne doręczenie w dniu [...] lutego 23008 r. tej samej decyzji, która była doręczona w formie wyciągu w dniu [...] stycznia 2008 r. W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt odwołania się przez sąd I instancji do przepisów rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonego wyroku. Powołanie przepisów § 123 oraz § 124 tego rozporządzenia, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie opiera się na przepisach rozporządzenia z 2004 r. należy traktować jako argumentacyjne wsparcie przez ten sąd tezy o możliwości doręczenia wypisu z decyzji w sytuacji, gdy decyzja wydana jest zbiorczo. Powołanie tych przepisów nie stanowiło podstawy ukształtowania się treści wyroku kontrolującego zaskarżone postanowienie. Nie można zatem mówić o ich błędnym zastosowaniu jako podstawy zaskarżonego orzeczenia. Jego treść wiązała się natomiast z powołanymi przez sąd przepisami ustawy, które zostały poprawnie zinterpretowane, co oznacza, że nie można zarzucić sądowi ich błędnej wykładni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z prawem orzekł, że organ nie naruszył prawa, stwierdzając w postanowieniu przekroczenie dopuszczalnego 14-dniowego terminu na złożenie odwołania. Nie ulega wątpliwości, że rozkaz personalny został wydany przez uprawniony podmiot z dniu [...] grudnia 2007 r., że rozkaz ten został doręczony w formie wyciągu, za zgodność którego z oryginałem poświadczył Szef Działu Kadr WSzW w Lublinie, doręczając ten rozkaz adresatowi w dniu [...] stycznia 2008 r., co ten poświadczył własnoręcznym podpisem. Nie może ujść uwagi także fakt, że rozkaz wydany w dniu [...] grudnia 2007 r. i doręczony w dniu [...] stycznia 2008 r. określał datę zwolnienia ze służby na dzień [...] stycznia 2008 r., a więc z odpowiednim wyprzedzeniem. Nie można byłoby tego powiedzieć w przypadku uznania daty doręczeniu w dniu [...] lutego 2008 r., bowiem odnosiłoby się ono do zdarzenia, które, zgodnie z treścią decyzji, już miało miejsce (w dniu [...] stycznia 2008 r.). Niezależnie od braku wyjaśnienia z postanowieniu przyczyny powtórnego (w dniu [...] lutego 2008 r.) doręczenia wyciągu z rozkazu z dnia [...] grudnia 2007 r. (co stanowi uchybienie, zauważone przez sąd I instancji), sąd I instancji trafnie wskazał, że nie kreuje ono ponownego uprawnienia adresata decyzji do odwołania się, jeżeli doręczenie pierwotne w dniu [...] stycznia 2008 r. było prawidłowe. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.