III SA/Kr 151/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie SWSA Mariusz Kotulski SWSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 marca 2000 r., nr XXI 1/121/2000 w przedmiocie przyjęcia statutów osiedli skargę oddala. UZASADNIENIE UZASADMIENIE Rada Miejska w Proszowicach działając na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.g., podjęła w dniu 30 marca 2000 r. uchwałę nr XXII/121/2000 w sprawie Statutów Osiedli w mieście Proszowice zawierającej Statuty Osiedli o numerach 1-4, zwaną dalej w skrócie "Statutami Osiedli". Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2, § 9 ust 1 i 4, § 14 i § 27 każdego ze Statutów Osiedli. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez: 1) niesprecyzowanie w § 3 ust. 2 Statutów Osiedli zadań przekazanych Osiedlom do realizacji; 2) jedynie przykładowe wskazanie w § 14 Statutów Osiedli kompetencji Przewodniczącego Zarządu; 3) wprowadzenie w § 9 ust. 1 Statutów Osiedli ograniczenia w postaci kworum dla przeprowadzenia wyborów poprzez wskazanie, że przeprowadzenie wyborów wymaga obecności 1/10 liczby osób uprawnionych do głosowania; 4) umocowanie w § 9 ust. 4 Statutów Osiedli Zebrania Mieszkańców do przeprowadzenia głosowania tajnego nad konkretną sprawą, przy pomocy Komisji Skrutacyjnej; 5) brak uregulowania w Statutach Osiedli form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością Osiedli, a jedynie poprzestanie na wskazaniu jednostek sprawujących nadzór i kontrolę. W uzasadnieniu skargi skarżący Prokurator podniósł, że treść § 3 ust. 2 Statutów Osiedli nie jest zgodna z art. 34 ust. 3 pkt 4 u.s.g., ponieważ powołany przepis Statutów jest nieprecyzyjny. Ponadto Rada Miejska naruszyła art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. określając w § 14 Statutów Osiedli jedynie przykładowe, a nie wyczerpujące kompetencje Przewodniczącego Zarządu. Błędnie zredagowano kworum wynikające z § 9 Statutów Osiedli, skoro art. 37 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera w tym zakresie kompletną regulację nie przewidującą jakiegokolwiek kworum przy wyborze organów osiedla. § 9 ust. 4 Statutów Osiedli zawiera odstępstwo od zasady jawności głosowania, a odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest tylko w przepisie rangi ustawowej. Wskazano nadto, że treść § 27 Statutów Osiedli nie zawiera regulacji wymaganej w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez brak uregulowania form kontroli i nadzoru. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Proszowicach wniosła o uwzględnienie skargi Prokuratora w całości, dodatkowo wnosząc o nieobciążanie jej kosztami postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie także podczas nieobecności przedstawiciela Rady Miejskiej lub jej pełnomocnika. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty są słuszne w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz aktualnego orzecznictwa sądowego. Tym niemniej zaskarżone Statuty Osiedli były uchwalone w 2000 r., kiedy to część obecnie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym jeszcze nie obowiązywała jak np. art. 35 ust. 3 u.s.g. czy też art. 11b u.s.g. Ponadto Rada Miejska w Proszowicach podjęła działania nakierowane na uchwalenie nowych Statutów Osiedli, ale stan epidemii uniemożliwił ukończenie tego procesu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonego aktu ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organu stanowiącego samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Skarga nie jest uzasadniona. Przede wszystkim należy wskazać, że granice rozpoznawanej sprawy zostały określone we wniesionej skardze, w której strona skarżąca nie domagała się unieważnienia całej zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikami, a jedynie jej części stanowiącej § 3 ust. 2, § 9 ust. 1 i ust. 4, § 14 i § 27 każdego z załączników obejmujących Statut Osiedla. Tak określonymi granicami sprawy związany jest w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Nie budzi wątpliwości, że skarga Prokuratora dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 marca 2000 r. nr XXII/121/2000 w sprawie Statutów Osiedli w mieście Proszowice. Data podjęcia tej uchwały ma istotne znaczenie w sprawie. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sprawowanie kontroli oznacza obowiązek ustalenia, czy dany organ wykonujący administrację nie naruszył obowiązującego w dacie swojego działania prawa oraz czy w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny danej sprawy i dokonał właściwej subsumpcji. Tym samym skoro w tej sprawie Rada Miejska w Proszowicach podjęła uchwałę w dniu 30 marca 2000 r., to oceny legalności tej uchwały należy dokonać według stanu prawnego obowiązującego na tę datę, a nie na datę np. wniesienia w sprawie skargi. Zgodnie z obowiązującym w dacie 30 marca 2000 r. art. 35 ust. 1 u.s.g. rada gminy określała w odrębnym statucie organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Statut mógł przewidywać powołanie jednostki pomocniczej niższego rządu (art. 35 ust. 2 u.s.g.). Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie granic sprawy wyznaczonej przez skarżącego Prokuratora należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut istotnego naruszenia przez Radę Miejską w Proszowicach prawa poprzez wskazanie w § 3 ust. 2 Statutów Osiedli przykładowego katalogu zadań Osiedli do wykonywania. Wprawdzie powołany przepis zawiera opis dziesięciu zadań Osiedli wraz ze zwrotem "w szczególności", to jednak w dacie podjęcia tej uchwały (30 marca 2000 r.) nie istniał żaden przepis nakazujący precyzyjne określanie w statutach jednostek pomocniczych szczegółowych zadań im przekazywanych. W szczególności nie istniał podnoszony w skardze art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., a tym samym bezzasadne jest dokonywanie kontroli sądowej przepisu uchwały z tym przepisem ustawowym. Zgodnie z obowiązującym w tej dacie art. 35 ust. 1 u.s.g., rada gminy w odrębnym statucie określała organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Okoliczność, że Statuty Osiedli w § 3 ust. 2 określały zadania Osiedli poprzez katalog niezamknięty nie oznacza, że organy Osiedli mogły wykonywać inne jeszcze zadania publiczne. Jakiekolwiek wykonywanie zadania nie objętego katalogiem określonym w § 3 ust. 2 Statutów Osiedli wymagało podjęcia odrębnej uchwały przez Radę Miejską w Proszowicach. Tym samym nie można uznać, aby treść § 3 ust. 2 Statutów Osiedli zawierała istotne naruszenie prawa, a tylko takie uzasadnia ingerencję w jego treść poprzez unieważnienie danego przepisu. Niezasadnym jest także zarzut istotnego naruszenia prawa przez Radę Miejską w Proszowicach poprzez brak enumeratywnego wskazania w § 14 Statutów Osiedli kompetencji Przewodniczącego Zarządu. Zgodnie z tym przepisem do zadań Przewodniczącego Zarządu Osiedla należą wymienione w nim zadania (siedem zadań), przy czym z jego treści wynika, że są to zadania określone jako przykładowe ("w szczególności"). Także i w tym przypadku należy stwierdzić, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał jeszcze art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a tym samym wbrew zarzutom skarżącego Prokuratora nie można dokonać kontroli § 14 Statutów Osiedli z nieobowiązującym w dacie jego uchwalenia przepisem ustawy o samorządzie gminnym. Powołane w uzasadnieniu skargi wyroki sądów administracyjnych są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, ponieważ oba wyroki (wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1451/17 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 111/12) zapadały w odmiennych stanach prawnych. § 14 Statutów Osiedli określał katalog kompetencji Przewodniczącego Zarządu Osiedla w sposób przykładowy (tzn. "w szczególności"), to jednak nie oznaczało, że Przewodniczącemu tego Zarządu przysługiwały jeszcze inne niewymienione w Statucie Osiedla uprawnienia. Każde poszerzenie katalogu objętego § 14 wymagało podjęcia uchwały przez Radę Miejską. W związku z powyższym co najwyżej można stwierdzić, że na datę podjęcia zaskarżonej uchwały § 14 Statutów Osiedli zawierał nieistotne uchybienie, a takie nie stanowi podstawy do jego unieważnienia. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Radę Miejską prawa poprzez wprowadzenie do regulacji § 9 ust. 1 Statutów Osiedli wymogu kworum przy dokonywaniu wyborów przez Zebranie Mieszkańców Osiedla. Zgodnie z tym przepisem przeprowadzenie wyborów wymaga obecności 1/10 liczby osób uprawnionych do głosowania. Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.s.g. statut osiedla określał zasady i tryb wyboru zarządu osiedla oraz jego odwołania. Przy czym ustawowa regulacja w tym zakresie obejmowała jedynie wskazanie, że ogólne zebranie mieszkańców wybiera zarząd osiedla w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców osiedla uprawnionych do głosowania. Tryb wyboru zarządu osiedla obejmował m.in. także tryb podejmowania uchwały w przedmiocie tego wyboru. Wprowadzenie kworum jako warunku podjęcia ważnej uchwały przez zebranie mieszkańców osiedla nie stanowiło naruszenia obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 37 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g. Wprowadzenie kworum nie naruszyło wynikającej w powołanych przepisów zasady tajności głosowania, ani też zasady bezpośredniego wyboru członków zarządu osiedla, jak również dokonywania wyboru członków tego zarządu spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania. Jednostki pomocnicze gmin nie są jednostkami samorządu terytorialnego, dlatego też szereg ograniczeń ustawowych obejmujących organy jednostek samorządu nie obejmują organów jednostek pomocniczych gmin. Zasadę tę należy odnieść także do ustalenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu dokonywania wyborów przez zebranie mieszkańców osiedla. Rada gminy mogła w szeroki zakresie wprowadzać tryb podejmowania przez zebranie mieszkańców osiedla uchwały, aż do granic wyraźnej regulacji ustawowej. Wprowadzenie kworum nie stanowiło przy tym nieznanej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały instytucji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g. rady gmin podejmowały uchwały w obecności co najmniej połowy osobowego stanu danego organu. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA w Kielcach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 509/19 w którym wskazano, że regulacja objęta art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter kompletny i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, a tym samym wprowadzenie kworum do ważności podejmowania uchwał miałoby naruszać przepisy ius cogens. Nie można jednak uznać, że powołany art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera kompletną regulację zasad, a tym bardziej trybu wyboru organów osiedla bądź sołectwa. Już sama okoliczność, że wyboru sołtysa lub rady sołeckiej (tego dotyczył ww. wyrok WSA w Kielcach z 18 września 2019 r.) dokonują albo zebrania wiejskie, albo mieszkańcy sołectwa w wyborach powszechnych (aczkolwiek ograniczonych do obszaru danego sołectwa) wskazuje na możliwość doprecyzowania sposobu wyboru w statucie. Mając powyższe należy stwierdzić, że w dacie podjęcia w tej sprawie uchwały ustalenie w § 9 ust. 1 Statutach Osiedli kworum wymaganego do podjęcia uchwał nie stanowiło naruszenia prawa. Takie kworum pozwalało na podjęcie uchwały przez co najmniej 10 % mieszkańców uprawnionych do głosowania, co zapewniało także pewną chociażby minimalną legitymizację tak wybranych osób. Nie jest zasadnym ostatni zarzut zawarty w skardze, a mianowicie zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Proszowicach przepisów prawa poprzez brak uregulowania w Statutach Osiedli form kontroli i nadzoru nad jednostkami pomocniczymi, a tym samym wadliwej regulacji § 27 tych Statutów. Powołany § 27 Statutów Osiedli określa organy sprawujące kontrolę, zakres kontroli nad Osiedlami oraz tryb kontroli. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały żaden przepis ustawowy nie wskazywał na potrzebę regulacji w statucie jednostki pomocniczej trybu i form kontroli oraz nadzoru. Przywoływany w skardze przez Prokuratora art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. wskazujący na potrzebę uregulowania w statucie zakresu i form kontroli oraz nadzoru rady gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej wszedł w życie dopiero z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 lit. b ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497). Tym samym w dacie 30 marca 2000 r. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. nie obowiązywał, a więc nie stanowił on żadnej podstawy do wprowadzania w treści statutów jednostek pomocniczych zakresu i formy kontroli oraz nadzoru jej organów. Nie został naruszony powołany przez skarżącego Prokuratora art. 40 ust. 1 u.s.g., ponieważ stosownie do tego przepisu w tej sprawie Rada Miejska w Proszowicach podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie upoważnienia ustawowego uchwalając gminne przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze tej Gminy. Nie został naruszony także art. 7 Konstytucji RP, ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdza również naruszenia przez Radę Miejską w Proszowicach art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro przy określonych przez skarżącego Prokuratora granicach danej sprawy zaskarżona uchwała nie narusza prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.