II OSK 1164/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 486/10 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy o sygn. akt II SA/Rz 486/10 oddalił skargę H.K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] marca 2010 r., po rozpoznaniu odwołania H.K. od decyzji Starosty Powiatu Niżańskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. oraz Z. R. pozwolenia na budowę budynku o funkcji usługowej, handlowej i mieszkalnej wraz z instalacją wewnętrzną gazową, elektryczną, wodno-kanalizacyjną, c.o., przyłączem: energetycznym, kanalizacji sanitarnej, gazowym, wodociągowym, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, zjazdem publicznym z drogi gminnej na działce nr ewidencyjny A, w obrębie Nisko – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że rozpoznając sprawę organy były związane oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 716/08, w którym uchylając poprzednio wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji, wskazano, że w postępowaniu nie brał udziału zarządca działki nr B, zaś analiza zawarta w uzasadnieniu decyzji powinna obejmować kwestie usytuowania projektowanego budynku pod względem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej "warunkami technicznymi". Ponownie prowadząc postępowanie organy zapewniły udział wszystkim stronom postępowania. Odległości, w jakiej ulokowano ściany projektowanego budynku od granicy działek odwołującej się (odpowiednio – 4 m i 3 m), a także sposób usytuowania otworów okiennych w połaci dachowej spełnia warunki określone w § 12 ust. 1 i § 12 ust. 5 pkt 2 warunków technicznych, gdzie minimalną odległość wyznaczono na – odpowiednio 4 i 3 m. Spełniono ponadto wymogi odległości między zewnętrznymi ścianami budynku nie stanowiącymi ścian oddzielenia przeciwpożarowego, tj. warunek z § 271 ust. 1 warunków technicznych, gdzie odległość tę określono na min. 8 m. Zapewniono też realizację warunków związanych z wykorzystaniem naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz czasem nasłonecznienia nieruchomości w trakcie doby po realizacji inwestycji (§ 13, § 57 i § 60 warunków technicznych). Nie zaszła również przeszkoda przesłonienia przez projektowany budynek innego budynku, zlokalizowanego na działce nr C – tak pod względem powierzchni przesłonienia, jak i odległości obydwu budynków, przez co zachowano wymogi określone w § 13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Lokalizacja miejsc postojowych dla samochodów spełnia wymogi § 19 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych oraz ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Projektowany budynek nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 25, poz. 2573, z późn. zm.). Nie znajdują tym samym zastosowania regulacje ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.). Projektowana inwestycja nie narusza także interesów osób trzecich. Skargę od powyższej decyzji złożyła H.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona uzasadniona. Sąd pierwszej instancji wskazał, że po uzupełnieniu projektu budowlanego co do odległości i tzw. linijki światła Starosta Niżański w sposób klarowny i obszerny uzasadnił decyzję o pozwoleniu na budowę. Kwestie te, w związku z treścią odwołania H.K., zostały dodatkowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji i na aprobatę zasługuje stanowisko, że przedłożony projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności zachowane są minimalne odległości projektowanego obiektu od granicy działki skarżącej określone w § 12 warunków technicznych, wynoszące dla ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi 4 m, a dla ściany pełnej (bez otworów okiennych i drzwiowych) – 3 m, przy czym zachowanie tych normatywów zapewnione zostało poprzez zaprojektowanie ściany łamanej od strony granicy z działką nr C. Również zaprojektowanie okien w połaci dachowej nie narusza § 12 ust. 5 pkt 2 warunków technicznych. Przepis ten stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. Przeprowadzone na podstawie warunków technicznych ustalenia organów oparte na przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej jednoznacznie wskazują, że projektowany budynek w żadnym wypadku nie ograniczy nasłonecznienia pomieszczeń w domu skarżącej i nie zmieni istniejącego aktualnie czasu ich nasłonecznienia. Stąd też brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powodu ograniczenia dostępu światła. W ocenie sądu pierwszej instancji w sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia organów, że zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), jak i przepisy techniczno- budowlane nie zostały naruszone i dlatego nie można mówić o braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec tego, skoro inwestor dopełnił wymagań wynikających z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 tej ustawy, a przedłożony projekt budowlany nie narusza warunków techniczno-budowlanych, w tym szczegółowo wyżej omówionych dotyczących odległości od granicy z działką sąsiednią i zacienienia, to Starosta Powiatu Niżańskiego był zobligowany do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. W myśl bowiem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i jego wpływu na niniejsze postępowanie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zatem dopóty, dopóki w prawem przewidziany sposób decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wywołuje skutki w niej określone. W sprawie jest poza sporem, że decyzja Burmistrza ustalająca warunki zabudowy, załączona do wniosku o pozwolenie na budowę jest ostateczna, a jedynie z wniosku skarżącej toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wobec tego decyzja ta może być dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę i wraz z innymi dokumentami stanowić podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H.K. zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 pkt 6 i 9 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, na skutek czego doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem zasady poszanowania interesów osób trzecich, a także z przekroczeniem dopuszczalnej ingerencji w sferę prawa własności skarżącej, - § 323 ust. 1 i § 324 warunków technicznych poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z pominięciem tych przepisów oraz wymogów z nich wynikających, 2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi oraz przepisów procedury administracyjnej, tj.: - art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie pomimo toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, od którego uzależniony jest wynik niniejszej sprawy, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a.; poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności udzielenie pozwolenia na budowę bez zbadania poziomu hałasu, drgań, zanieczyszczenia powietrza, jakie będzie powodować planowana inwestycja oraz braku szczegółowej analizy stopnia zacienienia, na jakie zostanie narażona cała działka skarżącej w wyniku realizowanej inwestycji, co miało istotny wpływ na przebieg tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania jako nietrafny należy ocenić zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie pomimo toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta, nawet jeżeli wobec niej wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności, jest decyzją ostateczną i prawomocną, bowiem stronom nie przysługuje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Organ administracyjny może wprawdzie taką decyzję wzruszyć w sytuacjach i na zasadach ustalonych w K.p.a. albo w przepisach szczególnych. Wynika to z konieczności zapewnienia stabilizacji decyzji administracyjnej, która jest niezbędna dla pewności obrotu prawnego, z uwagi na interes publiczny i interes stron. Zasadnie zatem organy orzekające w rozpoznawanej sprawie oraz Sąd pierwszej instancji uznały, że sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy działki sąsiedniej nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto, jak przyznaje sama skarżąca w skardze kasacyjnej postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną. Bez znaczenia dla oceny możliwości zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie jest natomiast fakt zaskarżenia do sądu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę bez zbadania poziomu hałasu, drgań, stopnia zacienienia działki skarżącej oraz zanieczyszczenia powietrza, jakie będzie powodować planowana inwestycja. Zarzut powyższy jest całkowicie oderwany od rozstrzygnięcia i uzasadnienia sądu pierwszej instancji oraz konkretnych ustaleń dokonanych przez organy orzekające w sprawie. W skardze kasacyjnej ograniczono się jedynie do przyjęcia z góry założonego przez skarżącą stanu, do którego jej zdaniem doprowadzi realizacja przedmiotowej inwestycji, a które to obawy nie mają jakichkolwiek obiektywnych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Powołany w skardze kasacyjnej § 323 ust. 1 warunków technicznych jest przepisem ogólnym i nakazuje jedynie projektować oraz wykonywać budynki i urządzenia z nim związane w taki sposób aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadawalających warunkach. Skarżąca nie wyjaśniła również w skardze kasacyjnej na czym jej zdaniem polega naruszenie § 324 warunków technicznych. Nie wskazała w szczególności na jakiej podstawie przyjęła, że w przedmiotowej sprawie prowadzona w przyszłości działalność usługowa w projektowanym budynku spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu na nieruchomości stanowiącej jej własność. Jak wynika z opisu zawartego w projekcie budowlanym przedmiotowy obiekt nie ma negatywnego wpływu na środowisko oraz nie wytwarza pola elektroenergetycznego i nie emituje pyłów, gazów i innych substancji. Ewentualna natomiast hipotetyczna możliwość przekroczenia w ramach użytkowania tego obiektu określonych w odrębnych przepisach wartości dopuszczalnych hałasu nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, bowiem będzie ewentualnie podlegała kontroli w ramach odrębnej sprawy administracyjnej. Nie może doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku również ogólnikowy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i 9 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, na skutek czego w ocenie skarżącej doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem zasady poszanowania interesów osób trzecich, a także z przekroczeniem dopuszczalnej ingerencji w sferę prawa własności skarżącej. Podkreślić należy przede wszystkim, że błędnie skarżąca zarzuca, iż projektowany obiekt zgodnie z zamiarem inwestora ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej. Jak wynika jednoznacznie z projektu budowlanego zachowane są minimalne odległości projektowanego obiektu od granicy działki skarżącej określone w § 12 warunków technicznych, wynoszące dla ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi 4 m, a dla ściany pełnej (bez otworów okiennych i drzwiowych) – 3 m. Zachowanie powyższych odległości zapewniono poprzez zaprojektowanie ściany łamanej od strony granicy z działką nr C. Dokonana zatem w skardze kasacyjnej ocena prawna w powyższym zakresie odnosi się do błędnie założonego przez skarżącą stanu faktycznego. Dokonując oceny prawidłowości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów warunków technicznych dotyczących sytuowania budynków przy granicy z działką sąsiednią należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00 stwierdził, iż usunięcie z przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, że sprawy, w których inwestor zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych, w tym także przepisów prawa cywilnego, a zwłaszcza tzw. "prawa sąsiedzkiego" oraz z zachowaniem zasady konstytucyjnej równego traktowania obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Nie sposób w rozpatrywanej sprawie mówić o naruszeniu powyższych przepisów w sytuacji, gdy w projekcie budowlanym nie przewidziano usytuowania przedmiotowego budynku w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią. Z zachowaniem takich samych odległości od granicy działki skarżąca może usytuować budynek na swojej nieruchomości. Ze sporządzonej natomiast analizy nasłonecznienia wynika, że projektowany budynek nie ogranicza czasu nasłonecznienia dla budynku istniejącego, a wręcz jego lokalizacja nie ma wpływu na czas nasłonecznienia wymagany prawem w godz. od 7.00 do 17.00. Usytuowanie projektowanego budynku spełnia ponadto wymagania zawarte w art. 13 warunków technicznych. W skardze kasacyjnej nie zawarto jakichkolwiek odniesień do ww. analizy, podważających ustalenia w niej zawarte. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.