I SA/Rz 526/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg E.T. i P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022 r., nr SKO.4140/301/2021 w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie solidarnie na rzecz skarżących E.T. i P.T. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 8 czerwca 2022 r., nr SKO.4140/301/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i P.T. (dalej zwanych skarżącymi), od decyzji Prezydenta Miasta R. z 29 listopada 2021 r., nr GK-O.3137.28.2021.05.MPI, w przedmiocie określenia skarżącym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dla nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] , w kwotach: 63,20 zł, za okres od 1 marca do 31 sierpnia 2020 r., 94,80 zł, za okres od 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2021 r., a także w kwocie 91,80 zł, za okres od 1 września 2021 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W stanie faktycznym sprawy skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] Organ ustalił, że w okresie od marca do sierpnia 2020 r. przedmiotowa nieruchomość była zamieszkana przez dwie osoby, a od września 2020 r. przez trzy osoby. W tych okresach, pod wskazanym adresem najpierw były zameldowane dwie osoby, a następnie trzy. Fakt ten potwierdzili skarżący wskazując jednocześnie, iż na nieruchomości znajdował się kompostownik. Skarżący, według organu I instancji, nie złożyli stosownej deklaracji, wymaganej w związku ze zmianą liczby osób zamieszkujących nieruchomość, począwszy od 1 marca 2020 r. W tej sytuacji, kierując się art. 6 j ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm. zwanej dalej u.c.g.) organ I instancji określił skarżącym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiącej iloczyn liczby zamieszkującej na niej mieszkańców i stawki opłat, ustalonej na podstawie art. 6 k ust. 1 u.c.g., uchwałą [...], w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności ([...], zwanej dalej uchwałą Rady Miasta R. z [...] stycznia 2020 r.). Zgodnie z § 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustala się następujące stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: dla zabudowy jednorodzinnej, przy selektywnym zbieraniu i odbieraniu odpadów komunalnych w wysokości 32 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej daną nieruchomość. W myśl § 1 uchwały Radcy Miasta R. z [...], w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (Dz. Urz. woj. [...]), zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym w wysokości 1,40 zł miesięcznie za każdą osobę zamieszkującą nieruchomość. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji wskazał, że zgodnie z art. 6 m ust. 2 u.c.g. w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. W tym zakresie zauważył, że od 1 marca 2020 r. obowiązuje uchwała, w sprawie określenia nowych stawek opłat. Organ zwrócił także uwagę na fakt, iż w myśl art. 6 m ust. 2 a u.c.g., w przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiadamia właściciela nieruchomości o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. W takim przypadku właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do złożenia nowej deklaracji i uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu. Zawiadomienie zawiera pouczenie, że stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Prezydent Miasta R. podkreślił w swojej decyzji, że na gruncie rozpatrywanej sprawy art. 6 m ust. 2 a u.c.g. nie ma zastosowania, gdyż odnosi się on wyłącznie do sytuacji, w której dochodzi do zmiany stawek opłat wyłącznie dla tej samej metody ich naliczania. Tymczasem, wraz z wejściem w życie uchwały, z dniem 1 marca 2020 r., nastąpiła zmiana metody naliczania opłat, która spowodowała zmianę danych będących podstawą ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a co za tym idzie konieczność złożenia nowej deklaracji. Oprócz tego od 1 marca 2020 r. obowiązuje nowe zwolnienie, oparte o kryterium kompostowania odpadów w przydomowym kompostowniku. W decyzji organu I instancji przytoczono także przepis art. 6 o ust. 1 u.c.g., zgodnie z którym w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Wnosząc odwołanie od przedmiotowej decyzji skarżący zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem art. 6 m ust. 2 a u.c.g., który w tym wypadku winien mieć zastosowanie. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzono, że skarżący, formalnie kwestionując legalność decyzji określającej im wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w istocie podważają zapisy uchwały Rady Miasta, nakładającej obowiązek złożenia nowej deklaracji, w związku ze zmianą wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Te okoliczności jednakże wykraczają poza granice przedmiotowej sprawy. Uchwała ta bowiem pozostaje w obrocie prawnym i jej kwestionowanie może odbywać się w innym trybie, tj. skargi wnoszonej na akt prawa miejscowego. Wnosząc skargę na decyzję organu II instancji (skarżący, odnosząc się do skierowanego do nich wezwania sprecyzowali, iż zaskarżają decyzję w całości) skarżący wystąpili do Sądu o jej uchylenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W treści wniesionej skargi skarżący zakwestionowali stwierdzenie organu odwoławczego, że podważają w istocie nie decyzję Prezydenta Miasta R., ale uchwałę Rady Miasta [...], nakładającą obowiązek złożenia nowej deklaracji, w związku ze zmianą wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ich ocenie, przyjmując to błędne założenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie odniosło się do istoty sprawy. Tymczasem ta sprowadza się do rozstrzygnięcia tego czy w przypadku gdy zmianie uległ sposób naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaś dane będące podstawą ich naliczania nie uległy zmianie, właściciel nieruchomości ma złożyć nową deklarację. W ocenie skarżących, uchwała na która wskazuje organ II instancji, jako na przedmiot zaskarżenia, określa tylko stawki opłat. Zdaniem skarżących, w stanie faktycznym sprawy, nie mieli oni obowiązku składania nowej deklaracji. W dalszej części skargi zaznaczono, że stanowisko odnośnie obowiązku składania nowej deklaracji, w związku ze zmianą wysokości opłat, zostało zakwestionowane przez Regionalna Izbę Obrachunkową w R., między innymi uchwałą z [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja została wydana w związku ze zmianą wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w tej sytuacji organ nie był uprawniony do jej wydania, w myśl art. 6 m ust. 2 a u.c.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że brak jest podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów. Dodało też, że decyzja została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, a ustalony stan faktyczny sprawy nie wskazuje na jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym przypadku była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R., którą to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. w przedmiocie określenia skarżącym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie, wbrew nałożonemu na niego obowiązkowi, organ odwoławczy nie odniósł się jednak w sposób merytoryczny do głównego przedmiotu sporu, jaki stanowi kwestia tego czy w stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta R. był uprawniony do wydania decyzji określającej skarżącym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tak samo nie ustosunkował się do pozostałych okoliczności sprawy, mających wpływ nie tylko na możliwość rozstrzygania o obowiązkach skarżących decyzją, ale także tych związanych z prawidłowością przeprowadzonego postępowania w sprawie i określenia skarżącym ich obowiązków wynikających z u.c.g. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnosząc się do zarzutów skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].stwierdziło, że ich treść, w sposób jednoznacznych świadczy o tym, iż w istocie kwestionują oni nie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ale uchwały Rady Miasta R. z [...] stycznia 2020 r. (w tym zakresie organ wskazał tryb zaskarżania tego rodzaju aktów prawa miejscowego), która zawiera regulacje dotyczące obowiązku złożenia deklaracji. W związku z tym organ odwoławczy podsumował, że tego rodzaju zagadnienia wykraczają poza zakres przedmiotowy sprawy. Mając na względzie powyższe, a także całokształt okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest nieprawidłowe albowiem stwierdzenie odnośnie tego, że skarżący w rzeczywistości kwestionują nie skierowaną do nich decyzję Prezydenta Miasta [...], ale uchwałę Rady Miasta R. z [...] stycznia 2020 r., nie znajduje uzasadnionych podstaw. Z treści odwołania, na które powołuje się organ II instancji, złożonego przez skarżących od decyzji Prezydenta Miasta R. jednoznacznie wynika, iż skarżący kwestionując jego legalność, opierają swoje stwierdzenia głównie na wnioskach wywiedzionych z wykładni przepisów u.c.g. Ich stwierdzenia dotyczące uchwały Rady Miasta R.z [...] stycznia 2020 r., ograniczają się jedynie do wskazania, iż tym właśnie aktem prawa miejscowego określono wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poza tym lektura uchwały Rady Miasta R. z [...] stycznia 2020 r. nie pozwala na podzielenie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do tego, iż obowiązek złożenia ponownej deklaracji wynika w jakikolwiek sposób z jej zapisów. Rację mają bowiem skarżący twierdząc, że przedmiotowa uchwała reguluje wyłącznie stawki opłat. Zgodnie z art. 6 q u.c.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 z późn. zm., zwanej dalej Ordynacją) prowadzone na podstawie tego aktu postępowanie jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Dwuinstancyjność zaś oznacza prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Oznacza to, że organ II instancji rozpatrujący odwołanie wniesione od rozstrzygnięcia organu I instancji nie może ograniczać się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, ale jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. II FSK 1623/18 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszym przypadku organ odwoławczy w sposób jednoznacznych uchybił opisanej wyżej zasadzie dwuinstancyjności, uchylając się w rzeczywistości od ponownego rozpatrzenia sprawy, czym naruszył także swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 122 Ordynacji, który stanowi, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Na marginesie niniejszych rozważań zaznaczyć jedynie należy, że choć skarżący w treści wniesionej do Sądu skargi skoncentrowali swoje zarzuty na kwestii nieodniesienia się przez organ odwoławczy do istoty sprawy, to wnosząc odpowiedź na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustosunkowało się do przedmiotowego zagadnienia w jakikolwiek sposób. W odpowiedzi na skargę organ II instancji ograniczył się do zdawkowego stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, przy zastosowaniu odpowiednich przepisów procedury administracyjnej, a ustalony stan faktyczny sprawy nie wskazuje na jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa". Mając na względzie powyższe, w tym miejscu należy zaznaczyć, że choć odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo procesowe organu, złożone w sprawie sądowoadministracyjnej, niebędące w żadnym razie uzupełnieniem zaskarżonej decyzji, w zakresie jej uzasadnienia, to jednak celem jego złożenia jest przedstawienie stanowiska tegoż organu, co do podniesionych w skardze zarzutów. W procedurze sądowoadministracyjnej przewidziana została tego rodzaju instytucja, jaką jest złożenie przez organ odpowiedzi na skargę, celem stworzenia mu możliwości obrony jego stanowiska. Odpowiedź na skargę, jaką przedłożył organ w niniejszej sprawie, nie pozwala nawet w najmniejszym stopniu poznać jego stanowiska w sprawie podniesionych przez skarżących zarzutów. Przesłana sądowi odpowiedzi na skargę, wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), winna przede wszystkim zawierać odniesienie się do podniesionych w skardze strony kwestii, a także jej argumentów. Za takie zaś nie można uznać enigmatycznego stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wydaniu decyzji w oparciu o właściwą podstawę prawną czy zastosowaniu odpowiednich przepisów procedury administracyjnej. Takie sformułowanie, oparte na przytoczeniu ogólnikowego stwierdzenia, niezawierającego w istocie jakiegokolwiek odniesienia się do zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności sprawy, świadczy o uchyleniu się przez organ od zajęcia stanowiska w kwestii zasadności zarzutów skargi. W omawianym zakresie końcowo należy jedynie stwierdzić, że obowiązku złożenia odpowiedzi na skargę nie można traktować jako czysto formalnego elementu procedury sądowoadministracyjnej. W tym przypadku nie chodzi bowiem o samo przedłożenie jakiegokolwiek pisma, mającego, przynajmniej formalnie, tego rodzaju postać, ale o przedstawienie stanowiska w konkretnych kwestiach, podniesionych przez stronę w jej skardze, w postępowaniu przed sądem. Uchylenie się od tego stanowi bowiem wyraz nie tylko niewłaściwego stosunku do obowiązków procesowych, ale także braku zainteresowania obroną zajętego w sprawie stanowiska, w dalszym ciągu uznawanego przez organ za prawidłowe, pomimo podniesienia przeciwko niemu konkretnych zarzutów. Mając więc na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 127 Ordynacji uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ II instancji będzie zobligowany do merytorycznego zajęcia się sprawą, a także ponownego rozstrzygnięcia wszystkich jej aspektów, obejmujących także odniesienie się do zarzutów odwołania. Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego, solidarnie na rzecz skarżących, kwotę 370 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, wynoszących 270 zł (wyliczonych od wartości przedmiotu zaskarżenia, mieszczącej się w przedziale od 500 do 1500 zł) i zwrot poniesionych przez skarżących wydatków na uiszczenie wpisu od skargi.