II OSK 1748/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz Pawła P. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 419/09 w sprawie ze skargi A. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy M. uwzględnił wniosek S. G. i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku z biurem i miejscem parkingowym, na terenie działki o nr ew. [...] położonej we wsi Opacz w Gminie M. 2. Od powyższej decyzji odwołanie złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości S. Ch. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podał, że analiza sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadzona została niewłaściwie. W załączniku graficznym do decyzji granice terenu poddanego analizie są z dwóch stron mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Wyniki tak sporządzonej analizy nie mogą stanowić podstawy oceny, czy ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest możliwe. Wykonana analiza jest lakoniczna i z jej części tekstowej nie wynika na jakiej podstawie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na jakiej podstawie ustalono szerokość elewacji frontowej a także wysokość planowanej zabudowy, gdyż z części tekstowej nie wynika jaką wysokość mają budynki sąsiednie. Zauważył też że z akt sprawy nie wynika w czyim zarządzie znajduje się ul. B. Gdyby okazało się, że znajduje się w zarządzie innego organu niż Wójt Gminy M., wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe po uzgodnieniu projektu decyzji z zarządcą drogi. 4. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyli Stanisław i A. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 6 do 12 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. 5. Odpowiedź na skargę wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosząc o jej oddalenie oraz P. Ch. twierdząc, iż nie jest ona uzasadniona. Nadto, w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdził, iż jego zdaniem Sąd nie może brać pod uwagę dokumentów przesłanych przez Wójta Gminy M. pismem z dnia [...] marca 2009 r., gdyż nie były one przedmiotem oceny organu wydającego zaskarżoną decyzję. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla określonej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia nie są na tyle istotne, by nie mogły zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego. Podkreślił też, że wniosek o wydanie decyzji rozpatrywany jest już 3 lata i tego rodzaju sytuacja jest nie do zaakceptowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze może samodzielnie uzupełnić znajdująca się w aktach sprawy analizę tekstową i graficzną lub zlecić uzupełnienie tej analizy organowi pierwszej instancji korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. Ze znajdującej się w aktach sprawy fotografii (k. 74) wynika, że w obszarze tym znajduje się kilkanaście budynków jednorodzinnych. Ich dane techniczne takie jak wysokość, szerokość elewacji frontowej z pewnością znajdują się w posiadaniu Starosty, który jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wydającym pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd podał, że w dodatkowych dokumentach przesłanych SKO przez Wójta Gminy znajduje się pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Urząd Dzielnicy Włochy z dnia [...] lutego 2009 r., z którego wynika, że działka o nr ew. [...] jest działką gminną stanowiącą ul. B. w zarządzie Burmistrza Dzielnicy Włochy. W dokumentach tych znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] uzgadniająca lokalizację zjazdów z posesji przy ul. Badylarskiej wydana na wniosek S. G. Znajdują się w nich również wypisy z rejestru gruntów zawierające dane na temat działek oraz znajdujących się na nich budynków, a także zdjęcia budynków oraz mapa z naniesionymi danymi o powierzchniach zabudowy działek. Materiały te winny być wykorzystane przez SKO w ponownym postępowaniu. Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich zarzutów wnoszącego odwołanie i stąd skutkuje to koniecznością analizy tych zarzutów przez Sąd w celu ustalenia, czy uzasadniałyby one uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu analiza zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadnia uchylenia decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2008 r. do ponownego rozpoznania. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji przed doręczeniem odwołującemu się decyzji organu odwoławczego uchylającej poprzednią decyzje o warunkach zabudowy było uchybieniem. Uchybienie to nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie Wójt Gminy M. nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego. Wszystkie dowody, które były podstawą wydania decyzji były więc odwołującemu się znane. Zauważył też, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości należące do P.P. Port Lotniczy im. Fryderyka Chopina w Warszawie, zatem, nie sposób uznać, iż podmiot ten został pominięty w toczącym się postępowaniu. Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu wskazana została na mapie nieprzekraczalna linia zabudowy. Nie podzielił też zarzutów odwołującego się S. Ch. dotyczących uniemożliwiania stosowania przez niego środków ochrony roślin w sytuacji zrealizowania budowy domu mieszkalnego, nieuwzględnienia faktu, iż w sąsiedztwie planowana jest budowa drogi ekspresowej. Reasumując Sąd podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia, umożliwi stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wyda decyzję definitywnie rozstrzygającą wniosek skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli P. Ch. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W złożonej skardze P. Ch. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek błędnego przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, oceniając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 4 pkt 8, art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez brak ich należytego zastosowania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe jest wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu wnioskowanej działki oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części wskazanej w zaskarżonej decyzji SKO, nie obligowała organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. W związku z powyższym SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Nadto, organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej na rzecz SKO w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożone do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz P. Ch. skargi nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, wobec czego podlegały oddaleniu. 1. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należy przede wszystkim zauważyć, że oparte one zostały zarówno na naruszeniu przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.) jak i naruszeniu przepisów prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Kompetencje organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych wyraźnie zostały ograniczone zawartymi w art. 138 § 2 k.p.a. przesłankami. Korzystając zatem z przewidzianej w tym przepisie możliwości, organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie a także wyjaśnić z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a., który zezwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów albo na zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Kasacyjna decyzja organu odwoławczego stanowi bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ. Należy w tym miejscu podnieść, że potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Natomiast przeprowadzenie go w znacznej części ma miejsce wówczas gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przeważającej części i nie jest możliwe uzupełnienie go przez organ w trybie art. 136 k.p.a. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że wskazane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym mogły zostać przez organ II instancji uzupełnione w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że rozpoznając odwołanie organ II instancji ograniczył się wyłącznie do dokonania oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego i dokonanych przez ten organ ustaleń. Stwierdzając niejasność przesłanek, na których oparł się organ I instancji przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wskazując na lakoniczność przeprowadzonej analiz organ odwoławczy nie odniósł się do podstawowej dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. okoliczności, to jest do braku możliwości usunięcia stwierdzonych uchybień we własnym zakresie. W pisemnych motywach decyzji brak jest stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części" jak również wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy odstąpił od uzupełnienia postępowania wyjaśniającego ewentualnie zlecenia jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. organowi i instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ ograniczył się wyłącznie do oceny przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, nie rozważając w ogóle możliwości uzupełnienia stwierdzonych braków. Zgodzić się zatem należy z zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, iż stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia mogły być usunięte przez organ odwoławczy bez potrzeby korzystania z wyjątkowej możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Tym bardziej że sprawa była po raz kolejny rozpatrywana przez organ II instancji i postępowanie w tej sprawie toczy się od 2 marca 2006 r. 2. Przechodząc do skargi złożonej przez P. Ch. już na wstępie należy zaznaczyć, iż podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do wskazania tych samych przepisów, które powołane zostały w skardze złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Nieuwzględnienie tego zarzutu nastąpiło z przyczyn, które zostały już wskazane w rozważaniach dotyczących skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, (pkt 2 skargi kasacyjnej) stwierdzić należy, iż z uwagi na zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienia procesowe, zarzut ten uznać należy za przedwczesny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.