II SA/Gd 109/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/1245/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 grudnia 2021 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpatrzeniu wniosku K. S.A. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 5 września 2007 r. (znak WlJAiOZ-1-7331/774/2007/3-DF) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetyczna 110 kV Gdańsk Błonia - Pruszcz Gdański, przebiegającej przez teren Miasta Gdańska oraz Gminy Pruszcz Gdański. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt: 3499/2007 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpoznania wniesionej na tą decyzję skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 grudnia 2010 r, sygn. akt II SA/Gd 529/08 uchylił decyzję Kolegium z 30 kwietnia 2008 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 czerwca 2014 r, sygn. akt II OSK 3040/13 oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Kolegium decyzją z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt 1459/11 uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 5 września 2007 r. (znak: WUAiOZ-1-733 1/774/2007/3-DF) oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy w związku z wniesioną skargą, wyrokiem z 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 210/16 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że Kolegium nie podało argumentacji na poparcie twierdzenia, że stan prawny i faktyczny uległ zmianie na tyle, że wykładnia wyrażona w wyroku tego Sądu z 8 grudnia 2010 r. utraciła aktualność. Kolegium wskazał na fakt, że od dnia wydania decyzji przez organ I instancji upłynęło 10 lat, co uzasadnia konieczność zbadania sprawy na nowo. Jednak w ocenie Sądu z uwagi na brak należytego i szczegółowego uzasadnienia powyższej tezy, nie można było przyznać racji organowi odwoławczemu, ponieważ sam upływ czasu nie może być podstawą takiego twierdzenia. Sąd wskazał, że kwestią wymagającą weryfikacji jest ustalenie, czy aktualnie istnieją przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku K. S.A. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 110 kV Gdańsk- Błonia - Pruszcz Gdański, a ustalenia tego można było dokonać np. zwracając się do inwestora, czy podtrzymuje w całości wniosek z 23 listopada 2005 r., a także przez zbadanie, czy dla terenu inwestycji w ciągu ostatnich 10 lat został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne, które Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2019 r. o sygn. akt II OSK 2844/17, oddalił. Po rozpoznaniu sprawy decyzją z 7 grudnia 2021 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ wezwał wnioskodawcę do złożenia oświadczenia, czy podtrzymuje w całości swój wniosek z 23 listopada 2005 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 110 kV Gdańsk- Błonia - Pruszcz Gdański, a w przypadku podtrzymania wniosku - do jego zweryfikowania i uaktualnienia. Kolegium wyznaczyło inwestorowi termin 30 dni na udzielenie odpowiedzi, pod rygorem skutków dowodowych. Pismo z 21 czerwca 2021 r. zostało doręczone inwestorowi 1 lipca 2021 r. Pismo tej treści doręczono także w dniu 1 lipca 2021 r. podmiotowi działającemu w imieniu inwestora – E. S.A. W wyznaczonym terminie nie wpłynęło żadne oświadczenie, ani jakakolwiek informacja od inwestora. Kolegium ponownie zatem wezwało wnioskodawcę do złożenia oświadczenia, czy podtrzymuje w całości swój wniosek z 23 listopada 2005 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 110 kV Gdańsk- Błonia - Pruszcz Gdański, a w przypadku podtrzymania wniosku - do jego zweryfikowania i uaktualnienia. Kolegium wyznaczyło inwestorowi termin 14 dni na udzielenie odpowiedzi, pod rygorem uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Pismo zostało doręczone inwestorowi - 8 listopada 2021 r., podobnie i podmiotowi działającemu w imieniu inwestora – E. S.A. W wyznaczonym terminie nie wpłynęła do Kolegium jakakolwiek informacja od wnioskodawcy. W ocenie Kolegium, skoro wnioskodawca (inwestor), ani jego pełnomocnik nie odpowiedzieli na wezwanie to oznacza, że wnioskodawca nie podtrzymuje swojego wniosku w całości. Zatem należało stwierdzić, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze M. J., podający adres ul. Ż. w G., podniósł zarzut wydania decyzji i prowadzenia postępowania bez jego udziału jako strony, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dowiedział się o wydaniu decyzji przez Kolegium od innych stron, zatem wnosi o uchylenie decyzji z powodu niepowiadomienia go jako właściciela nieruchomości o prowadzonym postępowaniu i wydaniu decyzji. Nieruchomość skarżącego nie została uwzględniona przy liście stron planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując że faktycznie omyłkowo nie doręczyło decyzji skarżącemu, lecz drugiemu ze współwłaścicieli nieruchomości. Może to, w ocenie Kolegium, stanowić o przesłance do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postepowaniu sądowym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 grudnia 2021 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 5 września 2007 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 110 kV Gdańsk – Błonia – Pruszcz Gdański, przebiegającej przez teren miasta Gdańska oraz gminy Pruszcz Gdański i umorzeniu postępowania organu I instancji w całości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja organu I instancji została uchylona, a postępowanie zawisłe przed nim - umorzone ze względu na "milczące", jak ostatecznie uznał to organ odwoławczy, cofnięcie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, założenie "milczącego" cofnięcia wniosku wobec całkowitego braku aktywności inwestora i jego pełnomocnika w odpowiedzi na kolejne wezwania organu odwoławczego zmierzających do ustalenia jego woli w zakresie kontynuacji postępowania, jest przedwczesne i jako takie – wadliwe. W takich okolicznościach faktycznych istniałaby podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i ewentualnie – odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli dokumentacja sprawy jest niewystarczająca do orzeczenia merytorycznego. Ostatecznie jednak, mimo powyższego uchybienia, które zdaniem Sądu nie miało wpływu na jej wynik, wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja jest zgodna z prawem, co Sąd uwzględnił z urzędu. W sprawie bowiem faktycznie zaistniała przyczyna, stanowiąca podstawę uznania bezprzedmiotowości niniejszego postępowania administracyjnego. A mianowicie, tkwi ona w fakcie podjęcia przez Radę Miasta Gdańska uchwały nr XLII/1086/21 z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Maćki - GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańsku (dalej jako uchwała lub miejscowy plan). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Jak zatem wynika z przywołanych przepisów oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której szczególnym rodzajem jest decyzja o lokalizacji celu publicznego) z założenia wykluczają się. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15, LEX nr 2284878). Unormowania cytowanych wyżej art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przesądzając o pierwszeństwie przepisów planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, stanowią podstawę do uznania o niedopuszczalności orzekania o warunkach zabudowy w sytuacji uchwalenia dla danego terenu planu miejscowego. Jak zaś wskazano powyżej, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się z kolei do wniesionej skargi, której podstawą jest brak doręczenia decyzji przez organ odwoławczy skarżącemu wskazać należy, co też organ ten potwierdził w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona decyzja faktycznie nie została mu doręczona. Kolegium wskazuje w tym zakresie zarazem na fakt dopuszczenia się uchybienia, które może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważa jednak, że skarżący, co sam zresztą potwierdza w skardze, dowiedział się o wydaniu decyzji od innych stron i co więcej – w terminie złożył skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. W konsekwencji, uznać należy, że w takich okolicznościach faktycznych i prawnych – mimo braku doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji – jego prawa procesowe w żaden sposób nie zostały uszczuplone. Faktycznie więc, strona nie została pozbawiona udziału w postępowaniu poprzez brak doręczenia jej decyzji, gdyż dowiedziała się o jej wydaniu i złożyła skargę do sądu administracyjnego w terminie, a więc skutecznie uruchomiła kontrolę sądową, który to skutek wiąże się właśnie z doręczeniem decyzji organu odwoławczego. W okolicznościach niniejszej sprawy więc, w ocenie Sądu, brak doręczenia decyzji przez organ odwoławczy potraktować należy nie tyle w kategoriach naruszenia prawa stanowiącego podstawę wznowieniową, dedykowaną sytuacjom kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, powiązanego w szczególności z uszczupleniem praw procesowych strony dotkniętej tym naruszeniem (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), lecz niekwalifikowanego (zwykłego) naruszenia przepisów postępowania - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchylenie decyzji w tej ostatniej sytuacji może więc nastąpić, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zdaniem Sądu - nie ma miejsca i na co też w żaden sposób nie wskazuje skarżący. Jak to już bowiem wskazano powyżej, mimo nie doręczenia skarżącemu decyzji, dowiedział się on o jej wydaniu i w terminie złożył skargę do właściwego sądu administracyjnego. Z opisanych wyżej przyczyn merytorycznych, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w okolicznościach niniejszej sprawy - nie mogła zapaść w innej treści. Co więcej, jej uchylenie, zgodnie z wnioskiem skargi, w sytuacji formułowanego sprzeciwu wobec będącej przedmiotem postępowania inwestycji, w istocie prowadziłoby do niekorzystnego dla skarżącego orzeczenia aktualizującego w obrocie prawnym decyzję organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której przebieg i byt skarżący de facto kwestionuje. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.