I OSK 182/22

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 106/21 w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. UZASADNIENIE Wyrokiem z 3 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. M. na bezczynność S.K. w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia nieruchomości zobowiązał S. K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. M. z 22 sierpnia 2020 r. o odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od S. K. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w wysokości 2.000 złotych oraz zasądził od S. K. na rzecz skarżącego S.M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S. M. wniósł skargę na bezczynność Starosty K. w sprawie wniosku złożonego na podstawie art. 126 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o ustalenie odszkodowania za udostępnienie działek nr [...] i [...], obręb R., w której domaga się zobowiązania Starosty K. do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania w terminie jednego miesiąca, stwierdzenia, że Starosta K. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej możliwej kwocie, tj. 25.337,35 zł, oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 27 sierpnia 2020 r. S. M. złożył do Starosty K. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z wydaniem przez Starostę K. w dniu 3 października 2018 r. decyzji w trybie art. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, potwierdzającej zaistnienie przesłanek do zajęcia nieruchomości należącej do S. M.. Organ dwukrotnie wyznaczał nowy termin zakończenia postępowania na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. Pismem z 7 stycznia 2021 r. wyznaczono termin 31 marca 2021 r. jako termin załatwienia sprawy, następnie pismem z 14 kwietnia 2021 r. wyznaczono kolejny termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2021 r. Termin ten upłynął, jednak postępowanie nie zostało zakończone ani nie wyznaczono nowego terminu załatwienia sprawy. Mimo upływu ww. terminów Starosta nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania stosownej decyzji. Skarżący wniósł w tej sytuacji w dniu 17 lipca 2021 r. do Wojewody Pomorskiego ponaglenie, a następnie skargę do sądu. W odpowiedzi na skargę Starosta K. przyznał powyższy przebieg sprawy i dodał, że w dniach 9 i 23 lutego 2021 r. przedstawił rzeczoznawcom majątkowym ofertę współpracy w zakresie sporządzenia operatów szacunkowych w celu ustalenia odszkodowania m.in. w niniejszej sprawie. W odpowiedzi organ otrzymał jedną ofertę współpracy w w/w zakresie. W dniu 22 lipca 2021 r. Starosta K. wydał postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia działek nr [...] i nr [...], obręb [...], należących do skarżącego. Do dnia sporządzenia niniejszego pisma Starosta nie otrzymał opinii biegłego. Dalej organ wskazał, że z treści przepisu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, będącego podstawą prowadzonego postępowania, wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinia biegłego z zakresu szacowania nieruchomości (operat szacunkowy) jest kluczowym i podstawowym dowodem, albowiem bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. Organ nie dysponując dowodem w postaci operatu szacunkowego nie ma możliwości merytorycznego załatwienia sprawy o ustalenia odszkodowania. Z uwagi na spoczywający na organie obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania podkreślił organ, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem organ podejmuje kroki niezbędne do należytego ustalenia odszkodowania i uzyskania dowodu określającego wartość tego odszkodowania. Pismem procesowym z 27 sierpnia 2021 r. skarżący zmodyfikował skargę w ten sposób, że domaga się stwierdzenia bezczynności Starosty K. lub stwierdzenia przewlekłości postępowania. W pozostałym zakresie podtrzymał swoje stanowisko. Jednocześnie w załączeniu przesłał kopię postanowienia Wojewody Pomorskiego z 9 sierpnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.2.26.2021.AP, którym uznano ponaglenie dotyczące przewlekłości za uzasadnione (pkt 1), stwierdzono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wyznaczono Staroście [...] (błąd w nazwie organu - uwaga Sądu I instancji), wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, dodatkowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy: 4 miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia (pkt 3), zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych prowadzenia postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości (pkt 4) oraz uznano ponaglenie dotyczące bezczynności za nieuzasadnione (pkt 5). We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd I instancji stwierdził, że Starosta [...] winien w niniejszej sprawie wydać decyzję o odszkodowaniu niezwłocznie po terminie, gdy jego decyzja z 3 października 2018 r. w przedmiocie zajęcia nieruchomości stała się ostateczna, albowiem z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. nie wynika, że do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie niezbędny jest wniosek strony. Natomiast w przedmiotowej sprawie Starosta [...] do 9 i 23 lutego 2021 r., gdy przedstawił rzeczoznawcom majątkowym ofertę współpracy w zakresie sporządzenia operatów szacunkowych w celu ustalenia odszkodowania nie podjął jakichkolwiek czynności celem rozpoznania sprawy. Dopiero w dniu 22 lipca 2021 r. wydał postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia działek nr [...] i nr [...], obręb [...], należących do skarżącego. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę Starosta nie otrzymał opinii biegłego. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że Starosta [...] nie załatwił niniejszej sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. Co więcej, w sprawie tej nie podjęto żadnych istotnych czynności procesowych przez ponad 2 lata. Zatem wbrew stanowisku zawartemu w postanowieniu Wojewody Pomorskiego z 9 sierpnia 2021 r. w sprawie ma miejsce bezczynność Starosty [...]. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 sierpnia 2020 r. o odszkodowanie za szkody powstałe na skutek udostępnienia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że kwalifikując, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażący charakter naruszenia, zdaniem Sądu I instancji, którego dopuścił się Starosta [...], wyraża się w tym, że od momentu, gdy decyzja Starosty [...] z 3 października 2018 r. o potwierdzeniu zaistnienia przesłanek uzasadniających czasowe zajęcie, w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n., do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 2,5 roku i w tym czasie sprawa nie została rozstrzygnięta. Natomiast w okresie do 9 lutego 2021 r. nie podjęto jakiejkolwiek czynności mającej na celu faktyczne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie w pkt 3 sentencji wyroku Sąd przyznał od Starosty [...] na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu I instancji przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł częściowo zrekompensuje uszczerbek, jakiego doznał w wyniku rażącej bezczynności organu, jednocześnie zapobiegając w przyszłości powstaniu tego rodzaju uchybień ze strony Starosty [...]. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Starosta [...], zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez przyjęcie skargi do rozpoznania uznając, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a. o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z zaświadczenia Starosty [...] z 13 grudnia 2021 r. na okoliczność braków kadrowych w Starostwie Powiatowym w [...] w okresie od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r., w tym w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, w którym przedmiotowa sprawa jest załatwiana. Ponadto na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz Starosty [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu wskazano, że kwestia, czy w przedmiotowej sprawie postępowanie winno zostać wszczęte z urzędu czy na wniosek, ma istotne znaczenie dla ustalenia, od kiedy należy liczyć termin, w którym miałaby mieć miejsce bezczynność organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że do wszczęcia postępowania nie jest potrzebny wniosek strony, nie jest konsekwentne, skoro w treści wyroku zawarto stwierdzenie, że zobowiązuje się Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 sierpnia 2020 r. Sformułowanie wobec Starosty [...] zobowiązania do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania wskazuje na to, że jednak Sąd przypisuje istotne znaczenie wnioskowi strony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji myli dwa tryby wszczynania postępowania. Ponadto zauważa, że jeżeli dla Sądu dla załatwienia sprawy nie jest wymagany wniosek, to konsekwentnie w wyroku winien dać temu wyraz, a nie odnosić się do wniosku skarżącego, gdyż to ewidentnie wskazuje na to, że postępowanie toczy się na wniosek, a co za tym idzie ewentualny stan bezczynności należałoby rozpatrywać od tej daty. Sąd I instancji, według skarżącego kasacyjnie, wprost nie wskazuje na to, że postępowanie winno być wszczęte z urzędu, ale z twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku to wynika. Ta interpretacja ma tutaj istotne znaczenie, albowiem wiąże się z przyjęciem przez Sąd, że bezczynność trwała ponad dwa lata bo - jak podaje Sąd - w tym czasie nie podjęto żadnych czynności procesowych, a w związku z tym bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując skarżący kasacyjnie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt. 1 u.g.n w powiązaniu z art. 61 § 1 k.p.a. Ta błędna wykładnia spowodowała naruszenie wskazanych przepisów p.p.s.a., albowiem ocena stanu faktycznego mającego skutkować istnienie przesłanki bezczynności jest błędna. Nie można przyjąć że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu, albowiem nie został prawidłowo ustalony moment, od którego należy liczyć termin załatwienia sprawy. Sprawia to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów prawa. Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem inna jest sytuacja, gdy ma się do czynienia z bezczynnością organu trwającą ponad 2,5 roku, w tym prawie 2 lata poprzez niepodejmowanie żadnych czynności, jak wskazuje Sąd, a inna, gdy trwa znacznie krócej, jeżeli rzeczywiście takowa ma miejsce. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. M. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ustalił, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania w trybie art. 129 ust 5 pkt 1 u.g.n. powinno być wszczęte z urzędu. Z treści art. 129 ust. 5 pkt. 1 u.g.n. nie wynika bowiem w żaden sposób, że do wszczęcia postępowania potrzebny jest wniosek strony. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. mówi wyraźnie, że "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Naturalnie żaden przepis procedury nie zabrania składania wniosku do organu administracji w sytuacji, gdy decyzja powinna zostać wydana z urzędu. Zdaniem organu, kwestia czy w przedmiotowej sprawie postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu czy na wniosek, nie ma również istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Organ do tej pory nie uzyskał opinii biegłego rzeczoznawcy i nie rozstrzygnął decyzją kwestii odszkodowania. Strona nie wierzy już w żadne odszkodowanie za zajęcie nieruchomości. Większość czynności podjętych w sprawie miało charakter czynności pozornych. Starosta nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za uznaniem, że krótszy czas trwania bezczynności wpływa na jej rażący charakter w niniejszej sprawie. Gdyby Starosta zainteresowany był rozstrzygnięciem sprawy, wydaje się, że prawie 1,5 roku od dnia złożenia wniosku jest aż nadto wystarczającym okresem do ustalenia zasadności odszkodowania i jego wysokości. Mimo to Starosta nadal twierdzi, że kwestia, czy organ jest w bezczynności 2,5 roku czy 1,5 roku, ma istotne znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do przyjętego stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, co pozostaje w związku z dokonaną przez Sąd I instancji błędną interpretacją trybu wszczęcia postępowania z art. 129 ust. 5 pkt. 1 u.g.n. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Sąd I instancji wskazał, że skarżący zwalcza bezczynność Starosty Kościerskiego w sprawie wniosku złożonego na podstawie art. 126 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o ustalenie odszkodowania za udostępnienie działek nr [...] i [...], obręb [...]. Po przedstawieniu pojęcia bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w pierwszej kolejności należało ustalić, od jakiego momentu należy liczyć termin jej załatwienia. Sąd I instancji po analizie stosownych przepisów prawa oraz analizie okoliczności sprawy stwierdził, że Starosta [...] winien w niniejszej sprawie wydać decyzję o odszkodowaniu niezwłocznie po terminie, gdy jego decyzja z 3 października 2018 r. w przedmiocie zajęcia nieruchomości stała się ostateczna, albowiem z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. nie wynika, iż do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie niezbędny jest wniosek strony. W rezultacie Sąd I instancji stwierdził, że Starosta [...] nie załatwił niniejszej sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. Co więcej w sprawie tej nie podjęto żadnych istotnych czynności procesowych przez ponad 2 lata. Zatem wbrew stanowisku zawartemu w postanowieniu Wojewody Pomorskiego z dnia 9 sierpnia 2021 r. w sprawie ma miejsce bezczynność Starosty [...]. Należy stwierdzić, że rozważania na temat sposobu oraz terminu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie mają takie znaczenie, że służą ustaleniu daty, od której należy liczyć ustawowy termin załatwienia sprawy. Niezależnie jednak od sposobu wszczęcia postępowania konieczne jest ustalenie, w jakim terminie to postępowanie powinno zostać zakończone wydaniem decyzji. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. Tak więc niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika wprost, że bezczynność polega na tym, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Decydujące znaczenie dla oceny, czy zachodzi bezczynność, ma zatem ustalenie, czy upłynął termin określony w art. 35 lub przepisach szczególnych, a jeżeli tak – to czy został wskazany termin zgodnie z art. 36 § 1 i czy ten termin również upłynął. Okresu od wszczęcia postępowania do upływu ww. terminu nie można zaliczać do okresu bezczynności. Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań na powyższy temat. Wskazał natomiast, że w sprawie tej nie podjęto żadnych istotnych czynności procesowych przez ponad 2 lata. Należy podkreślić, że sprawność prowadzenia postępowania może być przedmiotem rozważań w ramach skargi na przewlekłość, a nie skargi na bezczynność. Okoliczności utrudniające organowi sprawne i efektywne postępowanie nie mają znaczenia przy ocenie bezczynności organu, ponieważ nie można mówić o bezczynności organu w przypadku prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, ale bez przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodu z zaświadczenia Starosty [...] z 13 grudnia 2021 r. na okoliczność braków kadrowych w Starostwie Powiatowym w [...] w okresie od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Wykazanie przez organ braków kadrowych nie stoi bowiem na przeszkodzie stwierdzeniu bezczynności organu. Nie wiadomo zatem, od którego momentu zdaniem Sądu I instancji miała miejsce bezczynność organu. Przywołanie przez Sąd I instancji okoliczności wskazujących na przewlekłość postępowania wskazuje przy tym, że Sąd I instancji dopatrzył się bezczynności organu mając na uwadze okoliczności świadczące o przewlekłości postępowania. Nieokreślenie czasu trwania bezczynności stoi również na przeszkodzie stwierdzeniu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy należy uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazując, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania w przedmiocie bezczynności organu, a w konsekwencji naruszył art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. przyjmując istnienie bezczynności organu oraz oceniając ją jako rażąco naruszającą prawo. Czyni to zbędnym odnoszenie się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz dokonać oceny zasadności skargi i w zależności od jej wyniku orzeknie co do bezczynności Starosty [...] w sprawie odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia nieruchomości. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.