II SAB/Bd 101/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. o udzielenie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Inne do rozpoznania wniosku; 4. zasądza od Inne na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021r. skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Przedszkola [...], F. W. z siedzibą w W. (skarżąca) zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "1. Czy Państwa przedszkole(a) otrzymało (y) w 2020 roku z budżetu gminy (miasta) dotację o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych? 2. Jeśli tak - w jakiej łącznej wysokości (za cały rok 2020)? Proszę o udostępnienie powyższych informacji mailem w odpowiedzi na niniejszą wiadomość (...)". Skarżąca wysłała swój wniosek na adres [...]. 2. Pismem z dnia [...] stycznia 2022r. skarżąca fundacja, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola [...] podnosząc, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji, o którą wnoszono ani nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji. Wskazała, że przedszkole znajduje się w gronie organizacji zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia nałożenie zobowiązania przez Sąd do rozpatrzenia wniosku. 3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Przedszkola reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Wskazał, że wiadomość e-mail dotarła na adres poczty elektronicznej przedszkola, jednakże została przez automat pocztowy umieszczona w zakładce spam, co zweryfikowane zostało w okresie następującym po skierowaniu skargi. Podkreślono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skierowany konkretnie do adresata, jakim jest dyrektor tego przedszkola lub ogólnie samo przedszkole. Jest to zanonimizowana pod względem adresowym wiadomość, w której nie został oznaczony żaden konkretny adresat, lecz jakieś ogólne grono "Dyrektorów Placówek". Pismo nieskierowane do konkretnego adresata nie może być uznane za prawidłowo sformułowany wniosek, jest równie prawdopodobne, że zostało wystosowane przez pomyłkę, szczególnie, że nastąpiło to w formie elektronicznej, a jak powszechnie wiadomo, tego rodzaju korespondencja posiada istotne ograniczenia i wady. Ponadto wyjaśniono, że niezastosowania się organu do konieczności udzielenia Fundacji żądanej informacji publicznej był fakt braku świadomości prawnej Dyrekcji Przedszkola w zakresie konieczności udzielania takich informacji podmiotom zewnętrznym i podejrzenie, iż zamiarem może być próba nieuczciwego zarobkowania na podmiotach, które także ze względu na swój charakter narażone są na nieuczciwe praktyki prawne. Załączone do skargi zestawienie setek niepublicznych przedszkoli, a także anonimowe dla odbiorców adresy mailowe w mailu określanym jako "wniosek o udostępnienie informacji publicznej" rodzą domniemanie, iż wnioskodawcy wcale nie zależało i nie chodziło o uzyskanie wiadomości od każdego z setek przedszkoli o wysokości otrzymanej w roku 2020 dotacji, gdyż takie informacje znajdują się i to już w formie zbiorczej, w budżetach gmin i sprawozdaniach z ich wykonania. Jednakże, pomimo możliwości skorzystania z informacji udostępnianej zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8, skarżąca rozsyła jednorazowo setki wniosków licząc na to, że na wiele z nich, a być może nawet na wszystkie nie uzyska odpowiedzi, co pozwoli na wnoszenie skarg do sądu administracyjnego i uzyskiwaniu od przedszkoli kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika. Tego rodzaju działania w ocenie Dyrektora Przedszkola mogą stanowić naruszenie podstawowych zasad współżycia społecznego, zakazujących czynienia ze swojego prawa użytku, który by był sprzeczny z zasadami współżycia społecznego i nie powinno zasługiwać na ochronę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. 5. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jako, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p., skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Niezasadny jest zatem wniosek Dyrektora Przedszkola o odrzucenie skargi z tego powodu, że nie została ona poprzedzona ponagleniem. W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Dyrektor Przedszkola Niepublicznego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) ustawodawca wskazuje, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa". Art. 2 pkt 1 ww. ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) ww. ustawy. Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m.in. prowadzenie przedszkola przez osoby prawne lub osoby fizyczne nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Ponadto okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne oraz dysponujące majątkiem publicznym. Art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1930) stanowi zaś o dotacjach z budżetu gminy przyznawanych przedszkolom niepublicznym. Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać najpierw należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (lit. f). Treść wniosku skarżącej nie pozostawia wątpliwości, że żądana informacja dotyczyła sposobu finansowania placówki z majątku publicznego, konkretnie - dotacji pochodzącej z majątku publicznego - budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Jest to zatem informacja publiczna podlegająca udostępnieniu. Nie wzbudziło to zresztą sporu między stronami. Mając zatem na uwadze to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały na gruncie sprawy z wniosku skarżącej spełnione, stwierdzić należy, iż Dyrektor Przedszkola Niepublicznego, do którego skierowano ten wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. 6. Jak wynika z odpowiedzi na skargę nieudzielenie żądanej przez skarżącą informacji było niezawinione, bowiem wiadomość e-mail zawierająca wniosek została przez automat pocztowy umieszczona w zakładce spam. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021r. został złożony w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego zamieszczony w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 października 2017r. sygn. akt I OSK 1777/17 (...) do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Ponadto, skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwała przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie NSA przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r. I OSK 1924/16). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 1924/16). W konsekwencji przyjąć należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021r. został skutecznie złożony do organu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy (k. 7 akt sądowych). Jak wynika również z akt sprawy po otrzymaniu skargi na bezczynność organ w dniu [...] lipca 2022r., udostępnił skarżącej żądaną informację. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Dyrektor Przedszkola pozostawał wobec wniosku skarżącej fundacji w bezczynności, która trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Konstatacji tej nie zmienia okoliczność, że odpowiedź na wniosek została sporządzona w dniu [...] lipca 2022r. i doręczona skarżącej po wniesieniu skargi na bezczynność. W konsekwencji stwierdzić należy, że Dyrektor Przedszkola dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021r., o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji. 7. Ponadto, skoro organ po otrzymaniu skargi udostępnił skarżącej żądaną informację w wiadomości e-mail z dnia [...] lipca 2022r., to w tym momencie jego bezczynność ustała. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej. 8. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie drugim sentencji, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy mieć bowiem na względzie, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu, lecz było wynikiem przeoczenia maila z wnioskiem w skrzynce poczty elektronicznej organu, co spowodowało brak udzielenia odpowiedzi w terminie. 9. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika (50 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zmiarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze to, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu analogicznych inicjowanych przez skarżącą fundację, zarejestrowanych przed tut. Sądem (dotychczas zarejestrowano 34 takie sprawy). Sposób działania skarżącej jest w tych sprawach taki sam – wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysyłany jest zbiorczą wiadomością elektroniczną do wielu adresatów, a następnie do tut. Sądu wywodzona jest skarga na bezczynność tych podmiotów o takiej samej treści, z uwzględnieniem niewielkich odmienności dotyczących konkretnych spraw. W ocenie Sądu powyższe uzasadnia zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą fundację jedynie w niewielkiej części, uwzględniając jego minimalny nakład pracy, jak i seryjność oraz nieskomplikowany charakter inicjowanych spraw.