I SA/Wa 1630/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. i J. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. Z. i J. T. utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1949 r. nr [...] odmówił przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej i będzie przydzielony Centralnemu Zarządowi [...] jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Ministerstwo Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r., nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1949 r. w uzasadnieniu wskazując, że wniesionego odwołania nie uwzględnia i zaskarżoną decyzję zatwierdza. Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku A. Z. i J. T. decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1950 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1949r. odmawiającego [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] października 1949 r. i ogłoszonym w Monitorze Polskim z dnia 25 października 1949r. nr A-78, poz. 959 teren nieruchomości hip. [...] objęty był w części przeznaczeniem pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz w pozostałej części na drogi wraz z urządzeniami, a także jako tereny przeznaczone wyłącznie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Dodatkowo wskazano, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została już w dacie wydania orzeczeń dekretowych przekazana Centralnemu Zarządowi [...] jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ nadzoru uznał, że odmowne decyzje dekretowe nie naruszały prawa w sposób rażący, bowiem w dacie ich wydania inwestycje w zakresie energetyki oraz budowy dróg mogły realizować tylko instytucje państwowe. W dniu 9 listopada 2018 r. do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wpłynął wniosek A. Z. i J.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. Wnioskodawcy podnieśli, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] października 1949 r. jest dotknięty tak istotnymi wadami, że nie może być uznany za obowiązujący i co za tym idzie należy zgodnie z pierwotnym wnioskiem stron postępowania oceniać możliwość przekazania nieruchomości dotychczasowym właścicielom w oparciu o Plan Zabudowania [...] zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia [...] sierpnia 1931 r. Ponadto wnioskodawcy podnieśli, że organ dekretowy nie dokonał prawidłowej analizy, czy możliwe jest użytkowanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, a orzeczenie zostało wydane w sposób automatyczny i bez jakiejkolwiek refleksji nad interesami dotychczasowych właścicieli. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. Z. i J. T. utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] organ dekretowy miał obowiązek ustalić, czy dotychczasowy właściciel nieruchomości może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże mając na uwadze, że ówczesne plany były sformułowane w sposób ogólny konkretyzacja celu mogła nastąpić w innych dokumentach. Podkreślono, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] przewidziano inwestycje z dziedziny energetyki. Takie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości potwierdza uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1949 r. Zgodnie z tym uzasadnieniem teren ten przeznaczony jest na cele użyteczności publicznej i zostanie przekazany Centralnemu Zarządowi [...] jako wykonawcom Narodowego Planu Gospodarczego. Podkreślono ponadto, że ustalenie, że w dacie wydania decyzji dekretowych nieruchomość była w części przeznaczona pod drogi nie pozwala na stwierdzenie, że kwestionowane decyzje w tej części zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należy bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi ze swej istoty winne być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Tym samym przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Minister wskazał, że przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi było więc nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, że budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro więc obowiązujący plan miejscowy przewidywał na całości gruntu dekretowego urządzenie drogi to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę prywatną. Drogi bowiem stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. Podkreślono, że wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Ponadto Minister odnosząc się do zarzutów wniosku co do prawidłowego ustalenia wzorca planistycznego nie podzielił przekonania wnioskodawców, że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych nie obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]. Mając powyższe na względzie Minister wskazał, że na terenie [...] obowiązywały wówczas przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. nr 52, poz. 268), a na podstawie art. 14 ww. ustawy w odniesieniu do obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. nr 16, poz. 109 ze zm.), który obowiązywał w pozostałej części kraju aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47). W dniu 1 stycznia 1951 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz.U. nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się okoliczność zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie w. . Wskazano, że chociaż formalnie nie nastąpiło uchylenie przepisów tej ustawy, to jednak przyjmuje się, że przestały one obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała bowiem w tym momencie podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy [...], do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego, jak i podległego Ministrowi Odbudowy Biura Odbudowy [...], które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że obowiązującym źródłem prawa regulującym tryb postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla [...] było rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. nr 74, poz. 479). Ponadto Minister podkreślił, że wbrew twierdzeniu wnioskodawców rozporządzenie to zostało wydane zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym stosownie do art. 13 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...]. Wskazano, że zgodnie z art. 9 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy plany zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] Zespołu Miejskiego uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy [...] uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Obwieszczenie o uchwaleniu przez Naczelną Radę Odbudowy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] ukazało się w Monitorze Polskim z dnia 25 października 1949 r. nr A-78, poz. 959. Oznacza to zdaniem organu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 95 został uchwalony przez właściwy organ i opublikowany zgodnie z obowiązującą w dacie jego uchwalenia ustawą o odbudowie [...], a więc uzyskał moc obowiązującą zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym. Plan zagospodarowania przestrzennego podjęty w drodze uchwały właściwego organu obowiązuje do czasu zmiany tegoż planu lub jego uchylenia przez upoważnione do tego organy, plan taki może także utracić moc obowiązującą ale na podstawie wyraźnego przepisu i to rangi ustawowej. W ocenie Ministra nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawców, że miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] nie może być uznany za obowiązujący. Dodatkowo podkreślono, że przedstawione wyżej uregulowania, które dotyczyły tylko [...] wiązały się z koniecznością umożliwienia szybkiej odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy w warunkach wojennych zniszczeń. Stwierdzono w związku z tym, że organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania żądanego prawa własności czasowej bowiem warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej jest zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. Minister zauważył również, że w uzasadnieniu decyzji dekretowej błędnie wskazano jako jej podstawę ,,plan opracowywany", jednakże nie może to być uznane za wadę powodującą stwierdzenie nieważności. Brak wskazania w decyzji odmawiającej własności czasowej dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwe, ale nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż plan taki był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych. Treść jego była ogólnie dostępna i opublikowana. Podkreślono także, że pozytywne rozpatrzenie wniosku uzasadnione jest od wykazania, że decyzja obciążona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a takich skutków sam brak właściwego uzasadnienia orzeczenia dekretowego nie spowodował. Zdaniem Ministra, skoro w dacie wydania kwestionowanych decyzji inwestycje w zakresie energetyki oraz budowy dróg były zarezerwowane dla instytucji państwowych nie ulega wątpliwości, że prawo własności czasowej przedmiotowej nieruchomości nie mogło być ustanowione na rzecz prywatnych osób. Tym samym decyzja odmawiająca prawa własności czasowej odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019r. wnieśli A. Z. i J. T., zarzucając jej: 1) rażące naruszenie normy art. 7 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. poprzez niewłaściwej jej zastosowanie oraz art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie W., 2) naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1950 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1949 r. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Niniejsze postepowanie toczyło się w trybie nadzorczym i prowadzone było na podstawie art. 156-158 k.p.a.. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby w ogóle nie została wydana. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, która toczyła się w trybie nadzoru i po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08, LEX nr 475235 stwierdził - "posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące". Wymaga podkreślenia, że Minister prawidłowo wskazał, że organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania żądanego prawa własności czasowej, bowiem warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej jest zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że Minister wskazał na błędne sformułowanie w uzasadnieniu decyzji dekretowej, w której wskazano jako jej podstawę ,,plan opracowywany". Należy zgodzić się z organem, że okoliczność ta nie może być uznana za wadę powodującą stwierdzenie nieważności. Sąd podkreśla, że brak wskazania w decyzji odmawiającej własności czasowej dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwe, ale nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż plan taki był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, a jego treść była ogólnie dostępna i opublikowana. Innymi słowy lakoniczność uzasadnienia orzeczenia z [...] grudnia 1949 r. nie może prowadzić do konkluzji o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 roku., sygn. akt I OSK 1415/09). Z akt administracyjnych sprawy nadto wynika, że nie można organowi przedstawić zarzutu braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz tego, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 470/08, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Innymi słowy, przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Czyli z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób niebudzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). Sąd podsumowując tę część rozważań podnosi, że postępowanie toczone w trybie nadzoru nie stanowi kolejnej instancji i tym samym w jego toku nie jest prowadzone postępowanie dowodowe (vide; wyrok NSA sygn. akt I OSK 1478/17 z 9 kwietnia 2019 r.). Należy również wskazać, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanych 70 lat temu, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Przywołać tu należy tezę Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP. Niezależnie zatem od wyżej przytoczonej argumentacji, także znaczny upływ czasu od wydania decyzji z [...] kwietnia 1950 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z [...] grudnia 1949r. r., uzasadnia brak podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 156 § 2 k.p.a. w przypadku pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności nie stwierdza się nieważności decyzji po upływie dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Zatem uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 694/17). Sąd, (choć na marginesie) zwraca jednocześnie uwagę, że wniosek dekretowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości nie został złożony w terminie, który upłynął 19 października 1948 r. Na skutek złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], Prezydent [...] orzeczeniem z [...] sierpnia 1949 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu. Warto zatem przy tym wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2003 r. sygn. akt I SA 130/02 stwierdził, że złożenie wniosku dekretowego po terminie powoduje wygaśnięcie uprawnienia do jego zgłoszenia (wniosku) i przejście na Skarb Państwa budynków znajdujących się na gruncie (art. 8 dekretu). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany wyżej pogląd, a dla porządku podaje, że przedmiotowy grunt przeszedł z mocy samego prawa – art. 1 dekretu, z dniem 21 listopada 1945 r. (z datą wejścia w życie dekretu – art. 12 dekretu), na własność Gminy [...]. Niezgłoszenie w terminie 6 – miesięcy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku dekretowego spowodowało, że z upływem tego dnia (19 październik 1948 r.) wybudowane przed wejściem w życie dekretu budynki, położone na przedmiotowym gruncie (jeżeli nie podlegały rozbiórce, ze względu na stan zniszczenia) przeszły na własność gminy, zgodnie z art. 8 dekretu. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu w razie niezgłoszenia wniosku dekretowego i nieprzyznania prawa własności czasowej Gmina zobowiązana była uiścić odszkodowanie za grunt i budynki (nadające się do użytkowania i naprawy), które przeszły na jej własność w myśl art. 9 dekretu – takie sformułowanie zostało zawarte w orzeczeniu administracyjnym z [...] grudnia 1949 r. Na marginesie Sąd wskazuje, że skoro brak dowodu na złożenie przez przed - dekretowych właścicieli nieruchomości wniosku dekretowego w terminie 6 miesięcy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, to ich sytuacja prawna była tożsama z tym osobami, które w ogóle nie zgłosiły wniosku dekretowego, lub którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona i jako taka w oparciu o art. 151 p.p.s.a..