II SA/Po 750/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Wójt Gminy N. nad W., decyzją z dnia 22 czerwca 2022 roku (nr [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, odmówił E. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką A. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podopieczna jest osobą bardzo schorowaną (rozsiew procesu nowotworowego), ma problemy z samodzielnym poruszaniem się. Wnioskodawczyni pomaga matce we wszystkich czynnościach pielęgnacyjnych, higienicznych, przygotowuje posiłki, sprząta, zawozi i towarzyszy przy wizytach lekarskich. W ocenie Wójta wnioskodawczyni sprawuje opiekę na niepełnosprawną matką. Organ przyjął jednak, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność podopiecznej powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż przez ukończeniem 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast A. K. (ur. [...] 1957 roku) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, z którego wynika, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od 1 marca 2020 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 roku (nr [...]), po kolejnym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium uznało i wyjaśniło, że ocenę spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego należy przeprowadzać z pominięciem kryterium wieku podopiecznej, w którym stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która jest niekonstytucyjna. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443) stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczeń pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego wieku jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy uznał jednak, że świadczenie pielęgnacyjne jest rekompensatą za rezygnację z pracy zarobkowej. Przesłanką uprawniającą do świadczenia pielęgnacyjnego jest stała, osobista i długotrwała opieka nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi przy tym stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, co oznacza konieczność istnienia ścisłego i bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wyjaśniło, że E. K. (ur. [...] 1985 roku) oświadczyła, iż nie podejmuje pracy z uwagi na potrzebę opieki nad matką. Tymczasem dokumenty dotyczące dotychczasowego zatrudnienia wnioskodawczyni wskazują jedyny okres zatrudnienia od 1 lutego 2015 roku do 30 czerwca 2016 roku. W ocenie Kolegium, co pominął organ I instancji, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między stanem zdrowia podopiecznej a rezygnacją z zatrudnienia, czy niepodejmowaniem pracy, przez wnioskodawczynie skoro ta od 5 lat nie pracuje. Organ wyjaśnił ponadto, że pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy członkowie pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. E. K. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz zażądała przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że jej matka choruje od 2016 roku, tj. od chwili stwierdzenia u niej przewlekłej choroby nerek w stadium [...] na tle nieustalonej nefropatii. Od samego początku potrzebowała pomocy innej osoby przy samodzielnych dializach otrzewnowych (4 razy dziennie), a także w dowożeniu do Ambulatorium Dializy Otrzewnowej w O. . Aktualnie matka jest w stanie ciężkim; jest dializowana - hemodializoterapia, wykryto rozedmę płuc, rozsiew procesu nowotworowego do kości oraz udar. Skarżąca podniosła, że wykonuje czynności pielęgnacyjne (leczenie odleżyn, pielęgnacja, karmienie, podawanie leków) ściśle związane z chorobą matki, która wymaga ciągłej obecności innej osoby oraz pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Podopieczna nie może samodzielnie funkcjonować, a pozostawienie jest bez opieki może skutkować narażeniem jej zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Organy obu instancji prawidłowo przyjmowały, że skarżąca, jako córka podopiecznej, jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, a zatem osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z materiałem dowodowym organy przyjęły ustalenie, że podopieczna jest wdową i konsekwentnie z tym ustaleniem rozpoznały brak przeszkód do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci przesłanek negatywnych opisanych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615). Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że ostateczna odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia ponad wszelką wątpliwość, że warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność A. K. został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za okoliczność nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Wójta Gminy N. nad W. i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków tego wyroku dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji Kolegium przeprowadziło ocenę zasadności żądania wniosku z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium w postaci momentu powstania niepełnosprawności podopiecznej, czyli tylko przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestia sporna sprowadza się do prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało nieprawidłowej wykładni prawa materialnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ słusznie przyjął, że do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne są "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowanie opieki na osoba legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności". Organ trafnie przyjmuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu sprawowania osobistej pieczy nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że dla rozstrzygnięcia o zasadności żądania wniosku konieczne jest przeprowadzenie oceny, co do istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a faktyczną opieką roztoczoną nad matką. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. - dalej K.p.a.), czego wynikiem jest nieprawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu opis okoliczności faktycznych sprawy w zakresie rzeczywistego stanu zdrowia podopiecznej oraz zakresu pomocy jakiej ona wymaga w sposób jednoznaczny wskazuje, że stan niepodejmowania zatrudnienia usprawiedliwiają świadczenia opiekuńcze faktycznie realizowane na rzecz niepełnosprawnej matki. Z wywiadu środowiskowego złożonego do akt sprawy wynika, że podopieczna jest osoba bardzo schorowaną, a córka "pomaga matce we wszystkich czynnościach pielęgnacyjnych i higienicznych przygotowuje ciepłe posiłki, sprząta zawozi i towarzyszy wizytach lekarskich". Pracownik socjalny rekomendował pozytywne rozpatrzenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Wójt Gminy N. nad W. przyjął w sprawie ustalenia faktyczne zgodne z treścią oświadczenia skarżącej oraz zgodne z treścią wywiadu środowiskowego, który potwierdził oświadczenia wnioskodawczyni. W ocenie Sądu treść protokołu wywiadu środowiskowego nie zawiera żadnych twierdzeń pozwalających zakwestionować spełnienie przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia z uwagi na zakres opieki roztoczonej nad niepełnosprawną matką. Takie stanowisko podzielił także organ pierwszej instancji, który zarówno w decyzji z dnia 21 lutego 2022 roku, jak i po ponownym rozpoznaniu sprawy w decyzji z dnia 22 czerwca 2022 roku, jednoznacznie i wprost stwierdza, że wnioskodawczyni sprawuje osobistą opiekę na niepełnosprawną matką, a podstawy do odmowy przyznania świadczenia upatruje jedynie w treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o ten sam materiał dowodowy, przyjmuje całkowicie nieuzasadniony wniosek o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy czynnościami opiekuńczymi realizowanymi przez skarżącą, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Organ odwoławczy w sposób całkowicie dowolny przyjął, że stan zdrowia podopiecznej nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że zakres czynności opiekuńczych realizowanych przez skarżąca, a usprawiedliwionych potrzebami zdrowotnymi podopiecznej, nie ogranicza się do "wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy członkowie pracują". Treść skargi, oświadczenia składane przez skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także weryfikacja dokonana w toku wywiadu środowiskowego, jednoznacznie wskazują, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą w ramach obowiązku alimentacyjnego jest tego rodzaju, że usprawiedliwia stan niepodejmowanie zatrudnienia. W powyższym kontekście bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skarżąca nie pracuje od czerwca 2016 roku, a przez to nie można przyjąć, że zrezygnowała z zatrudnienia po to, aby opiekować się matką. Analiza akt sprawy nakazuje przyjmować, że skarżąca jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia, co powoduje, iż może ubiegać się o świadczenie rodzinne, które jest przecież warunkowane nie tylko rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką, ale także stanem niepodejmowania zatrudnienia przez cały okres, gdy podopieczna posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokumentacja włączona do akt sprawy potwierdza, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Okoliczność, że sytuacja rodzinna skarżącej pozwalała jej nie podejmować zatrudnienia także wówczas, gdy jej matka nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest okolicznością, która może stanowić o niezasadności żądań zawartych we wniosku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni, że nie jest uprawnione do oceny istnienia konieczności sprawowania opieki nad matką przez skarżącą, albowiem o tym przesądza już orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności podopiecznej. Ocenę zasadności wniosku skarżącej należy przeprowadzić w odniesieniu do stanu niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką, czyli jedynie przez pryzmat rodzaju i zakresu czynności opiekuńczych faktycznie realizowanych na rzecz podopiecznej. Na zakończenie wyjaśnić również należy, że Sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi sprowadzającego się do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Katalog środków sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej nie obejmuje kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, tj. rozstrzygnięcia sprawy za organ administracji publicznej poprzez przyznanie żądanego świadczenia rodzinnego. W konsekwencji Sąd uchylił decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 P.p.s.a.). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.