II SA/Sz 1145/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Myślibórz na uchwałę Rady Powiatu w Myśliborzu reprezentowanej przez Starostę Myśliborskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. nr VIII/57/2015 w sprawie niewyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikającego z umowy o pracę radnego oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] roku znak:[...] Burmistrz Miasta i Gminy M. zwrócił się do Rady Powiatu w M. z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnej Powiatu M. U. S., zatrudnionej w Urzędzie Miasta i Gminy M. na stanowisku sekretarza Gminy, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Jako przyczynę uzasadniającą dokonanie wypowiedzenia wnioskodawca wskazał na brak zaufania w stosunku do U. S., spowodowany tym, iż w kampanii wyborczej do organów samorządowych, będąc sekretarzem gminy, zaangażowała się po stronie ówczesnego burmistrza - polityka PSL, konkurenta obecnego burmistrza, pomiędzy którymi w okresie kampanii przedwyborczej występowały istotne różnice zdań na tematy związane z funkcjonowaniem gminy. Ponadto U. S. sama także zaangażowała się politycznie. Wprawdzie jest bezpartyjna ale jest zaangażowana w działalność PSL, z ramienia której to partii uzyskała mandat radnej Rady Powiatu M. Jako przykład politycznego zaangażowania U. S., a jednocześnie wykorzystania pełnionej funkcji sekretarza Gminy M. na potrzeby prowadzonej kampanii przedwyborczej Burmistrz wskazał sytuację związaną z korzystaniem przez U.S. z dobrodziejstw gminnego majątku, polegająca na nieodpłatnym umieszczeniu na ogrodzeniu Ośrodka Sportu i Rekreacji własnych banerów wyborczych, przy czym kontrkandydaci U. S. mogli czynić to wyłącznie odpłatnie. Ponadto zaangażowanie U. S. w kampanię przedwyborczą niekorzystnie odbiło się na wykonywaniu obowiązków sekretarza Gminy (m.in. dotyczyło to udziału w pracach komisji powołanej do weryfikacji taryf za wodę). Takie zaangażowanie polityczne nie może być tolerowane w przypadku sekretarza gminy, ponieważ urząd, a także sekretarz, muszą być apolityczni. Również wykorzystywanie stanowiska sekretarza Gminy do celów związanych z "karierą polityczną" jest niedopuszczalne. Burmistrz M. podniósł także, iż U. S. niejednokrotnie prezentuje inne stanowisko niż aktualnie urzędujący burmistrz, co z kolei rodzi obawę, iż i korzystając z możliwości prawnych i politycznych sekretarz może kontrować linię postępowania ustaloną przez burmistrza. Urzędujący burmistrz musi mieć zaufanie do sekretarza - osoby wykonującej w jego imieniu wiele zadań, a także wykonującej niektóre czynności pracodawcy wobec burmistrza. Nie można dopuścić do sytuacji, aby konflikt interesów oraz poglądów pomiędzy sekretarzem i burmistrzem destabilizował pracę urzędu. W dniu 22 czerwca 2015 r. Rada Powiatu w M. podjęła uchwałę nr VIII/57/2015 którą odmówiono wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu w M. U. S., zatrudnioną w Urzędzie Miasta i Gminy M. W uzasadnieniu ww. uchwały Rada Powiatu M. wskazała m.in., iż "analiza zgromadzonego w sprawie materiału w ocenie Rady Powiatu w M. wskazuje, że utrata zaufania na którą powołuje się pracodawca wynika ze zdarzeń związanych z wykonywaniem przez U. S. mandatu radnego Rady Powiatu w M. Bez wątpienia utożsamianie przez pracodawcę jej zaangażowania się w działalność Polskiego Stronnictwa Ludowego poprzez wykonywanie mandatu radnej pozyskanego z ramienia tej partii należy kwalifikować właśnie jako przyczynę wynikającą ze zdarzeń związanych z wykonywaniem przez U. S. mandatu radnego. W przekonaniu Rady do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby U. S. nie posiadała mandatu radnego pozyskanego z listy Polskiego Stronnictwa Ludowego. To faktycznie jej obecne zaangażowanie w pracę Rady Powiatu stanowi przyczynę rozwiązania z nią umowy o pracę ". W ocenie Rady Powiatu w M. u podstaw rozwiązania stosunku pracy nie legły inne zdarzenia, obiektywnie uzasadniające konieczność zwolnienia U. S. Przede wszystkim nie można zarzucić radnej naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (DzU.2014.1202 j.t.), albowiem radna nic przynależy do partii politycznej, również nie jest twórcą takiej partii. Samo kandydowanie z listy określonego ugrupowania politycznego nie stanowi wypełnienia zakazu płynącego z tego przepisu prawnego. Również posiadanie przez sekretarza określonych poglądów politycznych nie stanowi takiego naruszenia. Nie potwierdziły się również zarzuty pracodawcy o rzekomym konflikcie interesów pomiędzy stronami stosunku prawnego, czy też bezprawnego nieodpłatnego korzystania przez U. S. z majątku Gminy M. Wobec powyższego, Rada Powiatu w M. uznała, że wniosek Burmistrza Miasta i Gminy w M. jest nieuzasadniony i odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną U. S. Pismem z dnia 3 lipca 2015 r. (doręczonym Radzie Powiatu w M. w dniu 7 lipca 2015 r.) Burmistrz Miasta i Gminy w M. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa będącego skutkiem podjęcia uchwały nr VIII/57/2015 z dnia 22 czerwca 2015 r. i wniósł o uchylenie tejże uchwały oraz podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z U. S. umowy o pracę za wypowiedzeniem, podnosząc, iż: - przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym; - błędne jest stanowisko Rady Powiatu, jakoby powoływana we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z Panią U. S. umowy o pracę utrata zaufania wynikała ze zdarzeń związanych w wykonywaniem przez U. S. mandatu radnego Rady Powiatu w M.; - Rada Powiatu w niedostatecznym stopniu rozpatrzyła przedstawione przez Burmistrza Miasta i Gminy M. argumenty przemawiające za rozwiązaniem umowy o pracę z U. S.; - przedmiotowa uchwała nie została w należyty sposób uzasadniona; W uzasadnieniu wezwania podniesiono, iż we wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. Burmistrz wskazał na zaangażowanie U. S. w kampanię byłego burmistrza oraz własną, jako na element świadczący o braku apolityczności, absolutnie jednak nie powołano tych argumentów na uzasadnienie zamiaru wypowiedzenia U. S. umowy o pracę. To nie zaangażowanie w kampanię wyborczą sprawiło, iż pracodawca utracił zaufanie do U. S., lecz konkretne działania podejmowane przez nią tak w trakcie kampanii (korzystanie z mienia gminnego na potrzeby promowania własnej kandydatury, zaniedbywanie obowiązków sekretarza Gminy jak i później przez wielokrotne prezentowanie odmiennego od aktualnie urzędującego Burmistrza stanowiska w istotnych z punktu widzenia Urzędu oraz Gminy sprawach. Jest rzeczą oczywistą, że działania i postawa U. S. w trakcie kampanii wyborczej nie mogły być związane z wykonywaniem mandatu radnej, albowiem w tym okresie dopiero o uzyskanie takiego mandatu zabiegała. W związku z tym powołanie się przez Radę Powiatu na zapis art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym jest całkowicie chybione. Również kwestionowanie przez U. S. decyzji aktualnie urzędującego Burmistrza, co miało miejsce już po wyborach nie było w żaden sposób związane z wykonywaniem przez U. S. mandatu radnego, lecz wynikało wyłącznie z jej osobistych przekonań, w tym również o charakterze politycznym. Z powyższych względów - w ocenie Burmistrza M. - pogląd Rady Powiatu, jakoby zamiar rozwiązania umowy o pracę zawartej z U. S. wynikał ze zdarzeń związanych z wykonywaniem przez nią mandatu radnej Rady Powiatu jest całkowicie błędny. Natomiast rzeczywiste przyczyny leżące u podstaw zamiaru rozwiązania z U. S. umowy o pracę nie zostały w ogóle przez Radę Powiatu zbadane i wyjaśnione. Do kwestii tych odnosi się bowiem wyłącznie jedno zdanie o treści: "Nie potwierdziły się również zarzuty pracodawcy o rzekomym konflikcie interesów pomiędzy stronami stosunku prawnego, czy też bezprawnego nieodpłatnego korzystania przez U. S. z majątku Gminy M.". Ze zdania tego nie wynika, aby Rada Powiatu powołane zdarzenia i sytuacje wyjaśniała. Nie wiadomo również dlaczego ostatecznie zostały one przez Radę Powiatu uznane za niepotwierdzone. Okoliczność ta sprawia to, iż niemożliwym jest zweryfikowanie zasadności przedmiotowej uchwały. Świadczy to także o niedostatecznym uzasadnieniu podjętej decyzji. Ponieważ Rada Powiatu w M. nie udzieliła odpowiedzi pozytywnej na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] r., Burmistrz Miasta i Gminy M. złożył skargę na ww. uchwałę, wskazując w niej, iż w całości podtrzymuje zarzuty i argumenty powołane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...]r. i wnosi o ich rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w ramach postępowania wywołanego skargą. Dodatkowo skarżący powołuje się na pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie IIOSK 870/12, zgodnie z którym: - wójt (odpowiednio burmistrz i prezydent miasta) posiada legitymację procesowej dla zaskarżenia uchwały Rady Powiatu odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z pracownikiem urzędu gminy będącym jednocześnie radnym powiatu; - Rada Powiatu powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz odpowiednio się do nich ustosunkować, co oznacza , że powinna w należyty sposób odnieść się do powoływanych we wniosku okoliczności, mając w szczególności na uwadze ustawową pozycję sekretarza, któremu wójt (odpowiednio burmistrz i prezydent miasta) może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu (art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym); szczególna pozycja jaką zajmuje sekretarz w strukturze organizacyjnej gminy sprawia, że charakter relacji między nim a wójtem (odpowiednio burmistrzem i prezydentem miasta) jest szczególny; relacje zawodowe między wójtem (odpowiednio burmistrzem i prezydentem miasta), a sekretarzem gminy muszą opierać się w dużej mierze na zaufaniu; brak tego zaufania może destabilizować pracę urzędu gminy; w tej sytuacji odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego powiatu, jest równoznaczne z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym; Odpowiadając na skargę, działający w imieniu Rady Powiatu M. r. pr. T. D. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż Rada zobowiązana jest odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są. zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostaje w uznaniu Rady, a okoliczności i przyczyny rozwiązania umowy o pracę podlegają jej ocenie. Rada Powiatu musi stać na straży swobody wykonywania mandatu radnego, z tego względu wszelkie próby ograniczania tej swobody, w tym przypadku za pomocą czynności pracodawcy z zakresu prawa pracy, muszą być odrzucane. W takim przypadku w razie zamiaru wypowiedzenie umowy o pracę radnemu, Rada jest zobowiązana do niewyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę. Rada zgromadziła materiał dowodowy celem zbadania wniosku Burmistrza w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną U. S. umowy o pracę. W tej sprawie wyjaśnienia składała także sama zainteresowana, która miała możliwość ustosunkować się do poszczególnych zarzutów Burmistrza. Radni analizowali sprawę na posiedzeniach Komisji Rady Powiatu, dysponując przy tym dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Radni ostatecznie doszli do przekonania, że główny akcent rozwiązania umowy o pracę Burmistrz położył na wybór U. S. do Rady Powiatu w M., przy wsparciu konkurencyjnego wobec Burmistrza ugrupowania politycznego. Burmistrz podkreślał we wniosku, że radna, wobec uzyskania mandatu radnego Rady Powiatu w M. z ramienia PSL, nadal jest utożsamiana z tą partią, co Burmistrz kwalifikuje jako niedopuszczalne zaangażowanie polityczne sekretarza. Zatem niewątpliwie przyczyną rozwiązania umowy o pracę z radną jest sprawowanie przez nią mandatu radnego Rady Powiatu w M. Odnośnie pozostałych zarzutów wobec radnej, dotyczących korzystania z mienia gminnego, to - zdaniem organu, tj. Rady Powiatu – U. S. złożyła w tym zakresie wyczerpujące wyjaśnienia przedkładając stosowne pozwolenia oraz podstawy prawne ich wydania. Ponadto, radna deklarowała i nadal deklaruje zamiar zapłaty za lokalizację materiałów wyborczych. W tym stanie rzeczy Rada uznała za niepotwierdzoną informację, jakoby U. S. nieodpłatnie korzystała z mienia Gminy M., czy też z powołaniem się na zajmowane stanowisko próbowała wyjednać dla siebie korzystne warunki korzystania z tego mienia. Rada Powiatu uznała także za niepotwierdzony zarzut konfliktu interesów pomiędzy Burmistrzem i U. S. Mając powyższe na uwadze, Rada Powiatu M. była zobowiązana odmówić zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w M. z dnia 22 czerwca 2015 r. nr III 57/2015 w sprawie niewyrażenia zgody na dokonanie przez Burmistrza Gminy M. wypowiedzenia umowy o pracę, zatrudnionej w Urzędzie Miasta i Gminy M., na stanowisku jej sekretarza, U. S., będącej radną Rady Powiatu M. O wyrażenie takiej zgody wystąpił do Rady Powiatu w M. nowy Burmistrz Miasta i Gminy M., powołując się we wniosku na okoliczność, że U. S. związana jest z konkurencyjną wobec niego partią PSL, z ramienia której uzyskała mandat radnej Rady Powiatu w M., co wywołuje konflikt interesów i związaną z tym utratą jego zaufania do pracownika, bowiem zatrudniona na stanowisku sekretarza gminy radna Powiatu M. może kwestionować lub dezorganizować działania burmistrza. Dodatkowo Burmistrz wskazał, iż w toku kampanii wyborczej U. S. nieodpłatnie korzystała z mienia gminy dla eksponowania swych materiałów wyborczych, a także zaniedbała swoje obowiązki pracownika Gminy. Na wstępie stwierdzić należy, iż skarżący spełnił formalne przesłanki do wniesienia skargi na ww. uchwałę Rady Powiatu w M. Jednakże – w ocenie Sądu – sformułowane w ww. wniosku Burmistrza zarzuty i argumenty nie mogły stanowić podstawy do wyrażenia przez Radę Powiatu w M. zgody na rozwiązanie z radną tej rady stosunku pracy. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 645 ze zm.), rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Jednocześnie przepis ten stanowi, iż rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W złożonym wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z U. S. stosunku pracy na stanowisku sekretarza gminy burmistrz eksponował i podkreślał kwestię utraty zaufania wobec pracownicy w związku z tym, że wcześniej popierała jego konkurenta w wyborach na stanowisko burmistrza a ponadto sama ubiegała się o mandat radnej rady powiatu z ramienia tej samej siły politycznej, a uzyskując mandat może kwestionować bądź dezorganizować działania nowego burmistrza. Pozostałe zarzuty, tj. zaniedbanie obowiązków pracowniczych, a nadto wykorzystanie obiektów gminy dla eksponowania materiałów wyborczych miały charakter marginalny i w zasadzie niezwiązany z wykonywaniem przez U. S. jej bieżących obowiązków. Zarzutów w tym zakresie burmistrz zresztą nie udokumentował. W świetle powyższego uznać należy za trafny wniosek, który na podstawie treści wniosku Burmistrza wywiodła Rada Powiatu w M., iż podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są w zasadzie okoliczności związane z politycznym zaangażowaniem U. S. i uzyskaniem przez nią mandatu radnej rady powiatu. Zarzuty Burmistrza, dotyczące utraty zaufania, mają zresztą charakter hipotetyczny. Burmistrz ani we wniosku, ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie przytoczył bowiem faktów wskazujących na działalność pracownicy skierowana przeciw prowadzonej przez niego polityce lub na szkodę Gminy, bądź nielojalność wobec pracodawcy, chociażby w formie publicznych wypowiedzi. U. S. – co jest w sprawie bezsporne – nie jest członkiem żadnej partii politycznej, wobec czego odpada formalna podstawa wypowiedzenia jej umowy o pracę, wynikająca z art. 5 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, natomiast pracodawca nie przytoczył żadnych faktów i dowodów wskazujących na naruszenie przez U. S. obowiązków sekretarza gminy lub faktów uzasadniających utratę zaufania pracodawcy. W takiej sytuacji uznać należy, iż Rada Powiatu w M. słusznie oceniła, iż podstawą wniosku Burmistrza o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z zatrudnioną w urzędzie gminy radną powiatu są zdarzenia związane z pełnioną przez nią funkcją (mandat radnej), a w takiej sytuacji zgoda Rady Powiatu, w świetle normatywnej treści art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nie mogła być udzielona. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała odpowiada prawu, wniesiona przez Burmistrza Miasta i Gminy M. skarga nie mogła być uwzględniona, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.