II SA/Po 706/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) nr (...), II. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASADNIENIE Decyzją z (...) lutego 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) lutego 2014 r.) Prezydent Miasta P. (dalej zwany Prezydentem albo organem I instancji) działając na podstawie art. 2, art. 3 pkt 22, art. 16a, art. 20, art. 24, art. 26 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej uśr) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2013 r., poz. 3) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. 2012 r., poz. 959) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu podania A. K. (dalej wnioskodawczyni) odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz M. C. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała bezpośrednio z pracy na rzecz opieki nad babcią. Ze złożonych dokumentów z dnia (...) stycznia 2014 r. wynika, że ostatnie rozwiązanie stosunku pracy wnioskodawczyni w firmie Usługowo - Handlowej "A" nastąpiło (...) grudnia 2011 roku. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z upływem czasu, na który była zawarta. Z dołączonego do wniosku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że M. C. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od dnia (...) października 2013 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni (dalej zwana odwołującą) wskazała, że spełnia wszystkie kryteria przewidziane w uśr do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołująca zrezygnowała z pracy zaproponowanej przez Powiatowy Urząd Pracy w którym była zarejestrowana od 18 lipca 2013 r. Odwołująca uzyskiwała dochód w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z uśr, odwołująca była zmuszona zrezygnować z możliwości podjęcia pracy, a tym samym utrata statusu osoby bezrobotnej nastąpiła na Jej wniosek. W dalszej części odwołania przedstawione zostały argumenty obrazujące zły stan zdrowia zarówno odwołującej, jak i przede wszystkim Jej 93-letniej babci, która ma przyznane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z (...) maja 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) maja 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z (...) lutego 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że bezwzględną przesłanką warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, określoną w art. 16a ust. 1 uśr jest rezygnacja osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przez zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Na podstawie zgromadzonej w aktach dokumentacji ustalono, że ostatnie zatrudnienie odwołującej miało miejsce w Firmie Usługowo-Handlowej "A" D. Ł. w okresie od (...) lutego 2010 r. do (...) grudnia 2011 r., a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z upływem czasu, na który była zawarta. Natomiast z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) listopada 2013 r. wynika, że M. C. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od (...) października 2013 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od (...) października 2013 r. Wobec tego Kolegium uznało, że odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad babcią. Zdaniem tak organu I instancji jak i organu odwoławczego za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną należy uznać osobę, która będąc zatrudnioną zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z 4 czerwca 2014 r. wnioskodawczyni (dalej zwana skarżącą) zaskarżyła decyzję z (...)maja 2014 r. w całości wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania. Decyzji z (...) maja 2014 r. skarżąca zarzuciła naruszenie: a) przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, polegające na niedokonaniu wszelkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy; b) przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela; c) przepisów postępowania, tj. art. 12 § 1 kpa, polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania; d) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana w oparciu o niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; e) przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 uśr, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni przepisu; f) przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 8 uśr, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni przepisu. W uzasadnieniu skarżąca zauważyła, że organy obu instancji niezasadnie przyjęły stanowisko skupiające się wyłącznie na literalnym brzmieniu uśr. Analiza orzecznictwa sądowego powinna skłaniać do innego stanowiska zgodnie z którym rezygnację z gotowości podjęcia pracy należy utożsamiać z rezygnacją z zatrudnienia. Poza tym, skarżąca zwróciła uwagę na nowelizację art. 16a uśr, która wejdzie w życie od 1 stycznia 2015 r. Począwszy od tego dnia specjalny zasiłek opiekuńczy będzie przysługiwał także osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem skarżącej, prawodawca dokonując nowelizacji chciał zlikwidować wątpliwości interpretacyjne wynikające z aktualnie obowiązującego art. 16a uśr (k. 2-8 akt sądowych). Należy dodać, że na rozprawie skarżąca podtrzymując skargę zaznaczyła, że jej babcia M. C. zmarła w dniu (...) czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę z (...) czerwca 2014 r., nr (...) Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 9-12 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, że w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zatem jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś jego samodzielne ustalanie. Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt (np. postanowienie) organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 ppsa Zgodnie z nim wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy - tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 ppsa, pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej (zob. Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, s. 31 i n. oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 506/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując tak określone kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem była decyzja Kolegium z (...) maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z (...) lutego 2014 r. o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz M. C. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez skarżącą podaniem złożonym w Centrum Świadczeń (...) stycznia 2014 r. Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia rodzinnego organy obu instancji uznały, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad babcią. W ocenie Sądu przedstawiona wykładnia art. 16a ust. 1 pkt 2 uśr jest sprzeczna z istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego którą jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stosownie do przywołanego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 788 ze zm., dalej kro) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ze względu na istniejącą pomiędzy skarżącą a Jej babcią więź pokrewieństwa, z mocy art. 128 kro skarżąca obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym względem babci, która orzeczeniem z (...) listopada 2013 r. uznana została za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym począwszy od (...) października 2013 r. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że w przypadku rodziny skarżącej spełniony został warunek dotyczący kryterium dochodowego, o którym stanowi art. 16 ust. 2 uśr. Istota sporu sprowadzała się natomiast do oceny zaistnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą. W ocenie Sądu, przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy, jest opieka nad osobą niepełnosprawną i jej ochrona. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 uśr, trzeba wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się np. osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. W stosunku do osób bezrobotnych już samo złożenie przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotna wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza de facto rezygnację z gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 16a ust. 1 uśr. Skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną są bowiem w istocie takie same i oznaczają, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną (wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2014 r., II SA/Po 1063/13, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2014 r., I SA/Wa 2821/13, lex nr 1467576, wyrok WSA w Kielcach z 8 maja 2014 r., II SA/Ke 109/14, lex nr 1467812, wyrok WSA w Krakowie z 4 czerwca 2014 r., III SA/Kr 210/14, lex nr 1479626). Nie można wobec tego uznać automatycznie, tak jak uczyniły to organy obu instancji, że w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Ustawodawca w art. 16 a uśr łączy okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 599/13, baza orzeczeń NSA). Przesądzającego znaczenia dla niniejszej sprawy nie mogło mieć ponadto ustalenie, że znaczny stopień niepełnosprawności M. C. został ustalony od dnia (...) października 2013 r., a ostatnie zatrudnienie skarżącej uległo zakończeniu z dniem (...) grudnia 2011 r. W świetle dokonanych powyżej rozważań na temat wykładni art. 16a ust. 1 pkt 2 uśr, zestawienie ze sobą tych dwóch dat nie miało dla niniejszej sprawy znaczenia. Poza tym, z przepisów uśr nie wynika w jakikolwiek sposób, że rezygnacja z zatrudnienia skarżącej musiałaby nastąpić po dniu z upływem którego M. C. została uznana za osobę niepełnosprawną. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) uchylił decyzję z (...) maja 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z (...) lutego 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien mieć na uwadze zmianę stanu faktycznego sprawy - zgłaszany przez skarżącą fakt śmierci babci oraz przedstawioną powyżej wykładnię przepisów uśr, którą jest związany z mocy art. 153 ppsa. Organ powinien również uwzględnić nowelizację art. 16a uśr, która została dokonana mocą art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. 2014, poz. 567). Wejdzie ona w życie 1 stycznia 2015 r. W oparciu o nowy stan prawny organ ponownie dokona oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbada, czy strona skarżąca spełnia przesłanki wynikające z art. 16a uśr do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.