I GSK 1553/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w Bydgoszczy sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5385/21 w sprawie ze sprzeciwu Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w Bydgoszczy sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 listopada 2021 r. nr KZT.70.167.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5385/21 – po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w Bydgoszczy sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 listopada 2021 r. nr KZT.70.167.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddalił sprzeciw. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w Bydgoszczy sp. z o.o. w Bydgoszczy (dalej: Spółka) wywiodły skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zaskarżono w całości powyższy wyrok Sądu I instancji oraz zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie następujących przepisów postępowania, mających w ocenie Strony istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zbadania, czy w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, bez czego nie jest możliwe dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez Organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a.; 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji Organów I i II instancji oraz nieuwzględnieniu wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia ani ich wyjaśnienia, w szczególności na całkowitym braku odniesienia się do przesłanek wydania decyzji, co skutkowało uchyleniem się przez Sąd I instancji od prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wydaniem zaskarżonego wyroku. W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji Organu II instancji z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję Organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania; 2) ewentualnie, na wypadek, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 3) zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Strona przeciwna skorzystała z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. - przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) podniosła, że Sąd I instancji zaniechał zbadania, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie jej okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia oraz nie odniósł się do przesłanek wydania decyzji. Odnosząc się do tak zakreślonych granic rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który według art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznaje w ten sposób, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji. Zatem ze względu na wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych, sąd administracyjny co do zasady nie może wypowiadać się w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc na tematy, które w przyszłości mogą stanowić przedmiot rozpoznania w ramach skarg na decyzje, a jedynie - w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też przedmiotem rozpoznania nie może być prawo materialne, chyba że jako jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania. Stosując natomiast kryterium formalne sąd bada, czy faktycznie postępowanie przed Organem I instancji było prowadzone na tyle wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, aby uzasadniało to uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także, czy organ odwoławczy zawarł w decyzji wskazówki co do dalszego postępowania wyjaśniającego. Przedstawione powyżej rozważania natury ogólnej prowadzą do wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Organ odwoławczy podjął prawidłową decyzję. Wskazane przez ten organ okoliczności świadczą bowiem o tym, że postępowanie przeprowadzone przez Organ I instancji naruszało procedurę obowiązującą przy rozpoznawaniu wniosków taryfowych, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie były wykazane w decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 18 listopada 2021 r. okoliczności wskazujące, że Organ I instancji nie dokonał wnikliwej analizy materiałów dowodowych, nie przeprowadził postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, a także nie uzasadnił decyzji. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że Organ II instancji prawidłowo zidentyfikował wadliwości zaskarżonej decyzji Organu I instancji. Szczególnie istotnym uchybieniem Organu I instancji był brak uzasadnienia decyzji, na co wskazał zarówno Sąd I instancji oraz Organ II instancji. Możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 4 k.p.a. znajduje bowiem zastosowanie wówczas, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji zauważył, że w świetle dyspozycji z art. 24c ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r, poz. 2028 ze zm., dalej: "u.z.z.w.z.o.ś."), adresatami decyzji Organu I instancji, a wcześniej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie były: MWiK, Prezydent Miasta Bydgoszcz, Wójt Gminy Sicienko, Wójt Gminy Białe Błota i Wójt Gminy Osielsko. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Osielsko kwestionował kalkulację przedstawioną przez MWiK, a także inne elementy wniosku Skarżącej o zatwierdzenie przedmiotowej taryfy (pisma z 16 i 24 marca 2021 r). W tej zatem sytuacji, trafnie wywiódł Sąd I instancji wniosek, że brak było podstaw do odstąpienia od uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. i w konsekwencji była to jedna z przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 3 k.p.a. Konsekwencją powyższego uchybienia było naruszenie przez Organ I instancji art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz zasady legalności działania (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pewności prawa (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji. W ocenie NSA wywodzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów k.p.a. zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. nie może zostać uznany. Jak trafnie wskazał w wyroku WSA, podstawą uchylenia przez Organ II instancji decyzji było naruszenie norm określonych w art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Złożony przez Stronę wniosek zawierał liczne braki i nieścisłości, wymagające dalszych wyjaśnień, które nie mogły być konwalidowane w ramach postępowania II instancyjnego. Braki zawarte bowiem we wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz liczne kwestie wymagające wyjaśnienia, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji Organu II instancji, uczyniły niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy. Należy również zwrócić uwagę, że stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 24c ust. 3 z.z.w.o.ś. decyzja Organu I instancji powinna była zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ regulacyjny, w przypadku negatywnej oceny, weryfikacji i analizy wniosku taryfowego i jego uzasadnienia, w decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy i nakładającej obowiązek, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, ma obowiązek wskazania elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, uzasadnienie decyzji Organu I instancji nie odnosiło się do powyższych kwestii, co zostało podniesione w decyzji Organu II instancji. Odnosząc się z kolei do zarzutów kierowanych bezpośrednio pod adresem Sądu I instancji, to jeszcze raz wypada zauważyć, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone na podstawie art. 64a i nast. p.p.s.a. ma charakter zawężający, wobec czego Sąd I instancji mógł skontrolować zaskarżoną decyzję jedynie pod względem, czy istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Z ustaleń w sprawie, o czym była mowa wyżej, wynika w sposób jednoznaczny, że decyzja Organu I instancji nie odpowiadała zarówno wymogom wskazanym w k.p.a. jak i w z.z.w.o.ś., co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i jednocześnie czyni zarzut naruszenia przepisów p.p.s.a. niezasadnym. Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym, określonym w tym przepisie, zawiera wszystkie niezbędne elementy. Wypowiedź Sądu odnosi się do istotnych dla sprawy okoliczności, których zaistnienie uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.