II OSK 1917/10

SENTENCJA Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr. ) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 347/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 347/10, oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójt Gminy Rewal odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...], położonej w Niechorzu przy ul. Szczecińskiej, budynku mieszkano-wypoczynkowego, o które to warunki wystąpił J. P.. Zdaniem organu I instancji wyliczone w analizie urbanistycznej parametry dla nowej zabudowy różnią się od żądanych przez inwestora. Po wykonaniu analizy organ I instancji wezwał inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie wykonanej analizy i ewentualnej zmiany wniosku w zakresie: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy. Inwestor zajął stanowisko w odniesieniu tylko do niektórych parametrów, wobec czego organ I instancji uznał, iż do pozostałych nie zmienia wniosku, zatem odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. J. P. w odwołaniu zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem organ niesłusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z tej przyczyny, iż opisane we wniosku parametry obiektu nie odpowiadają parametrom wykonanej analizy urbanistycznej. Zdaniem inwestora organ powinien ustalić warunki zabudowy dla nowej zabudowy zgodnie z wyliczeniami parametrów i wskaźników wynikających z analizy, natomiast inwestor mógłby te warunki przyjąć i realizować zabudowę według ustaleń decyzji, bądź też kwestionować ustalenia w odwołaniu od takiej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego, iż powinna zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy w zależności od wyników analizy urbanistycznej, bez względu na treść wniosku inwestora. Zdaniem Kolegium przeczy temu treść przepisu art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zobowiązuje inwestora do przedstawienia we wniosku charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Za bezzasadne uznał również stwierdzenie strony, że inwestor może kwestionować prawidłowość wykonanej analizy urbanistycznej tylko w przypadku wydania przez organ decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie może tego uczynić gdy odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Dokonując oceny sporządzonej w postępowaniu analizy urbanistycznej Kolegium stwierdziło, że nie może ona stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku o braku możliwości ustalenia wnioskowanych warunków. Wprawdzie organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany, to jest wykreślił na kopii właściwej mapy obszar obejmujący co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. Nr 164, poz. 1588), jednakże następnie nieprawidłowo przyjął jako front działki ul. Szczecińską, pomimo że inwestor wskazał front działki od strony ul. Cichej. W konsekwencji ustalenia niektórych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy (obowiązując linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy) odniósł do obiektów położonych przy ul. Szczecińskiej, a nie ul. Cichej. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w sprawie zaszła konieczność przeanalizowania parametrów obiektów położonych przy ul. Cichej w Niechorzu, co uzasadnia uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. J. P. w skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, zarzucił: 1) naruszenie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie w jakim zachodzi konieczność analizy parametrów obiektów położonych przy ul. Cichej w Niechorzu, co niewątpliwie nie leży poza kompetencjami orzeczniczymi organu II instancji; 2) naruszenie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji na kanwie niniejszego postępowania nie posiada kompetencji orzeczniczych uprawniających do orzekania in meritum sprawy; 3) naruszenie dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że to wnioskodawca winien określić wartość powierzchni biologicznie czynnej, a to w sytuacji kiedy wnioskodawca zobligowany jest tylko do określenie ściśle zdefiniowanych elementów wniosku enumeratywnie określonych w treści art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nienależyte uzasadnienie polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że organ I instancji w razie spełnienia przesłanek zezwalających na wydanie pozytywnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zobligowany orzec w oparciu o sporządzoną na potrzeby postępowania analizę urbanistyczną, lecz może odmówić uzgodnienia wzizt. W uzasadnieniu skargi podniósł, że swoboda kształtowania postępowania administracyjnego oraz swobodna ocena dowodów i samego wniosku przez organ administracji publicznej pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że organ administracji publicznej w żadnym zakresie w przypadku procedury planistycznej jaką jest postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest związany stanowiskiem strony, a jedynie przepisami prawa obowiązującego i w tym zakresie winien orzec. Skarżący zauważył, że z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, iż na przedmiotowej działce można zrealizować budynek, ale o innych parametrach niż zamierzał. Zdaniem skarżącego w przypadku gdy ustalone warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora ma on dwie możliwości, albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Nadto skarżący wskazał, że użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza, zgodnie z intuicją językową, że organ I instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów procedury. Organ odwoławczy nie wykazał, na której z wyżej powołanych przesłanek oparł swoje stanowisko zawierające się w decyzji kasacyjnej. W świetle całego toczącego się postępowania w sprawie, rozpoczętego w dniu 21 stycznia 2008 r. i przeprowadzeniu odpowiednio czynności procesowych, trudno w ogóle twierdzić o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym bardziej o braku takiego postępowania, czy naruszenia zasad przeprowadzania postępowania dowodowego, czego efektem miałby być brak całościowego wyjaśnienia sprawy. Jedynym słusznym, mającym podstawy prawne rozstrzygnięciem organu odwoławczego w niniejszej sprawie byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji i podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odpowiadając na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja, co wynika z jej uzasadnienia, wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa, w tym w sytuacji, gdy naruszenie to nie może być sanowane. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwaną "ustawą") decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego i do tego wniosku, będąc związane jego treścią, winny odnieść się organy w swoich decyzjach. Z przepisu art. 52 ust. 2 ww. ustawy wynika, że to wnioskodawca decyduje jaki teren obejmie wnioskiem oraz określa planowany sposób zagospodarowania terenu wraz z charakterystyką zabudowy, a organy nie mogą według swego uznania zmieniać ani terenu objętego wnioskiem, ani rodzaju planowanej inwestycji. Sąd zgodził się z przywołanym w skardze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, inwestor często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona. Inwestor nie powinien ponosić negatywnych tego konsekwencji. Wniosku jego nie powinno się zatem interpretować tak jak to czyniono dotychczas, czyli zbyt sztywno. Wystarczy jeśli inwestor potwierdzi, iż realizację inwestycji tego samego typu zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę akceptuje. Jednak, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, akceptacja taka powinna w zasadzie zostać dokonana przed organem I instancji, w efekcie bowiem powinna doprowadzić do zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Elastyczne traktowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi się ograniczyć do możliwości jego modyfikacji w trakcie postępowania administracyjnego, bowiem nie może zniweczyć wynikającej z przepisu art. 61 § 2 k.p.a. zasady związania organu orzekającego wnioskiem. W żadnym przypadku nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ orzekający może ustalić warunki zabudowy niezależnie od złożonego wniosku. Natomiast zmiana wniosku przed organem odwoławczym najprawdopodobniej doprowadzi do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Słusznie też organ odwoławczy uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji nie zostało przeprowadzone prawidłowo i wymaga powtórzenia z zachowaniem wymagań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczne jest bowiem wykonanie nowej analizy urbanistycznej, co prowadzi do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ewentualnie w znacznej części. Wprawdzie wada analizy urbanistycznej dostrzeżona została przez organ odwoławczy dopiero, gdy po raz kolejny rozpatrywał sprawę. Jednak nie zmienia to faktu, że analiza jest wadliwa i jako taka nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie. Późniejsze dostrzeżenie wadliwości sporządzonej analizy urbanistycznej nie wywołuje również takiego skutku, że organ odwoławczy zobowiązany jest do poprawienia analizy we własnym zakresie. Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. J. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przewidzianych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 141 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku, tj. przyznanie, że inwestor nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzenie, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien być traktowany elastycznie, a pomimo tego oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia warunki jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji ustalającej zabudowę. Muszą one być spełnione łącznie, uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie decyzji pozytywnej niemożliwym. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zatem spełnienie wszystkich wymogów wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, winno skutkować wydaniem decyzji pozytywnej. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, dlatego też nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Wyżej wymieniony przepis ma na celu wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionych planu miejscowego. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego powinna być wyłącznie zgodność inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W uzasadnieniu skarżonego wyroku, Sąd kilkukrotnie uznaje za zasadne argumenty podniesione w skardze, jednak bez dostatecznego uzasadnienia ją oddalił. Tak wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie nie może zostać uznane za zgodne z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. W przekonaniu skarżącego Sąd nie dokonał wyczerpującej analizy stanu sprawy, a rozstrzygnięcie nie zostało umotywowane w sposób dostateczny. Ponadto wydawanie decyzji kasacyjnych przez organ II instancji, winno mieć charakter wyjątkowy. W powyższym przypadku SKO dysponowało informacjami, które są niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Z tego względu za niesłuszne należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, w którym podkreśla, iż charakter przedmiotowej sprawy przemawiał za przekazaniem jej do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego należało przejść do zbadania podstawy kasacyjnej, w ramach której sformułowano zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 2 p.p.s.a., aczkolwiek z treści całej skargi wynika, że intencją strony było objęcie podstawą kasacyjna przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom przedstawionym przez autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut, iż wyrok uzasadniony został błędnie, gdyż z jednej strony Sąd przyznał, że inwestor nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien być traktowany elastycznie, natomiast z drugiej strony skargę oddalił. Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki skargę oddalił kierując się przeprowadzoną kontrolą legalności zaskarżonej decyzji, która wykazała, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. orzekając o uchyleniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organu odwoławczego, odniósł się do zasadniczej spornej kwestii proceduralnej związanej z zasadą związania organu orzekającego wnioskiem strony. Wskazując na potrzebę "elastycznego" traktowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, Sąd wyjaśnił, że sprowadza się to do możliwości jego modyfikacji w trakcie całego postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, iż w takiej sytuacji dalsze prowadzenie sprawy powinno odbywać się przed organem pierwszej instancji, a nie przed organem odwoławczym. Ponadto Sąd Wojewódzki wyraźnie stwierdził, że niezasadny okazał się zarzut skarżącego, że organ orzekający może ustalić warunki zabudowy niezależnie od złożonego wniosku. Wyrażona w tym zakresie ocena Sądu potwierdziła trafność poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w wydanej decyzji. Ponadto Sąd Wojewódzki zgodził się z wnioskami organu odwoławczego co do wadliwości rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, warunkującej konieczność uchylenia decyzji celem przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć ponadto należy, że skoro organ odwoławczy wykazał w uzasadnieniu decyzji potrzebę wykonania ponownej analizy urbanistycznej, to tym samym uzasadnione było podjęcie decyzji kasacyjnej. Z tych względów trudno dopatrzyć się zarzucanej sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W świetle okoliczności przedstawionych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy dysponował informacjami niezbędnymi do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, a tym samym niesłuszna była ocena Sądu Wojewódzkiego, że charakter przedmiotowej sprawy przemawiał za przekazaniem jej do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że częściowo argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykracza poza granice podstawy kasacyjnej, bowiem w istocie dotyczy merytorycznej strony orzeczeń podjętych przez organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie może na gruncie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 2 p.p.s.a. badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 998/07). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.